|
《最高人民法院关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》的理解与适用
文/刘合华 宋楚潇 白雅丽
2017年4月20日，最高人民法院发布了法释〔2017〕9号《最高人民法院关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》（以下简称《监督程序规定》），于2017年5月1日起施行。
《监督程序规定》根据国家赔偿法并结合审判实践，对国家赔偿监督程序进行了统一规范。为正确理解和适用《监督程序规定》，现就有关问题介绍如下。
一、《监督程序规定》的背景与起草过程
1994年国家赔偿法①没有对人民法院赔偿委员会决定进行监督的程序规定。1996年，最高人民法院制定了《关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》（法发[1996]14号，1996年5月6日实施，2011年3月22日废止，以下简称《暂行规定》），其中第二十三条规定：“赔偿委员会决定生效后，赔偿委员会如发现原认定的事实或者适用法律错误，必须改变原决定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当重新审理，依法作出决定。”此处规定了法院系统内部对赔偿决定的监督程序。虽然1994年国家赔偿法和司法解释均没有规定申诉问题，但司法实践中一直认可赔偿请求人的申诉权。
2010年12月1日，全国人大常委会对1994年国家赔偿法进行了诸多重要修改，其中增加了对人民法院赔偿委员会决定进行监督的程序规定，即第三十条的规定“赔偿请求人或者赔偿义务机关对赔偿委员会作出的决定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉。赔偿委员会作出的赔偿决定生效后，如发现赔偿决定违反本法规定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定，上一级人民法院赔偿委员会也可以直接审查并作出决定。最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会作出的决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的决定，发现违反本法规定的，应当向同级人民法院赔偿委员会提出意见，同级人民法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定。”根据第三十条的内容，对人民法院赔偿委员会决定有三种法定的监督渠道：一是赔偿请求人和赔偿义务机关申诉，二是法院内部监督，三是检察机关监督。该条对于保障国家赔偿决定的正确性、保护赔偿请求人的合法权益具有积极和重要意义，然而限于法律的原则性，很多程序性的具体问题未能细化和明确。实践中存在几个突出的问题：一是各地、各级法院之间对于申诉立案的条件、启动重新审理的标准、案件审查和处理的方式等认识和做法不一致；二是申诉程序不规范，而国家赔偿案件的申诉率又高于其他诉讼案件，且国家赔偿决定作出后反复申诉甚至缠访闹访现象比较严重，案件难以真正终结，既给申诉人造成诉累，又使司法资源不能高效利用；三是人民群众对程序的正当性充满期待，对赔偿申诉案件的办理普遍提出了较高要求。有鉴于此，制定出台《赔偿监督程序》是十分必要的。
在该司法解释起草过程中，最高人民法院赔偿委员会办公室（以下简称赔偿办）深入各地进行实际调研，汇总梳理亟待解决的法律适用问题。完成起草后，先后征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部和国务院法制办等有关部门以及部分专家学者、最高人民法院各审判业务庭室、各高级人民法院、部分中级人民法院的意见。对于某些重要问题，数次与相关部门进行沟通。在认真分析、吸收反馈意见的基础上，反复研究论证，最终形成送审稿。2017年2月27日，最高人民法院审判委员会第1711次会议审议通过了《监督程序规定》，于4月20日发布，自5月1日起施行。
二、《监督程序规定》的指导思想
为切实保障赔偿请求人和赔偿义务机关的申诉权，确保《监督程序规定》的内容合法、科学、合理并具有可操作性，使其能够满足当前和今后一段时期实践领域中各方需要，该规定的起草工作坚持了以下原则：
第一，严格遵循国家赔偿法的立法精神。起草过程中，从国家赔偿监督程序的功能定位和目标设计出发，注重体现国家赔偿法等法律法规的立法精神，在尽快确立监督法律关系、加强监督程序公平正义、提高案件处理效率、改善矛盾纠纷实质化解效果等方面作出规定，确保《监督程序规定》的内容符合并更好地促进国家赔偿法立法宗旨和规范目的的实现。
第二，促使申诉权诉权化、程序化。国家赔偿法通过国家责任的形式，使受到公权力侵害的公民、法人和其他组织及时获得赔偿或补救，是尊重宪法和保障人权的具体体现。这次制定《监督程序规定》，突出了对赔偿请求人和赔偿义务机关申诉权的保护，将申诉权作为诉权这一法定权利加以落实和完善，畅通申诉渠道，保障权利行使，促使申诉问题遵循法定渠道解决。
第三，平衡依法纠错与维护赔偿决定既判力之间的关系。《监督程序规定》一方面将原赔偿决定实体上和程序上的严重错误进行列举规定，符合条件的就应决定重新审理，使监督程序更好地发挥依法纠错的功能。另一方面，为了维护生效赔偿决定的稳定性、权威性，对申诉的主体、次数、启动重新审理的标准等进行了明确，将监督程序限定为一种特殊的救济程序。
第四，提升监督程序的正当性。在现代法治国家建设中，法律程序本身承载着对人的基本权利的尊重与回应。《监督程序规定》主要涉及的是程序条款，应当体现程序正当的价值内涵。在起草该规定的过程中，总结和借鉴了人民法院长期以来办理赔偿监督案件好的经验，强调了申诉人对程序事项的知情权、参与权，明确了进行质证的条件和质证方式的公开性，提高了监督程序的公正性。
第五，规范人民法院国家赔偿工作。《监督程序规定》对赔偿监督案件的立案、申诉审查、重新审理等各个节点的问题均加以明确规定，一方面对赔偿请求人和赔偿义务机关进行引导，另一方面加强对司法行为的规范和约束。通过细化对赔偿监督案件办理的时限、方式、处理结果等要求，提高人民法院工作的规范化、正规化，体现统一、权威的司法形象。
第六，注意吸收各方面意见。国家赔偿横跨私法、公法两大领域，具有综合性、交叉性和复杂性的特点。《监督程序规定》起草过程中，注意听取和吸收各方意见，尤其是不同部门法领域，如行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法、侵权责任法等专家学者的意见；注意听取国家赔偿审判一线法官的意见，在充分沟通、讨论的基础上，努力做到兼收并蓄。
三、《监督程序规定》的主要内容
《监督程序规定》共二十七条，包括适用范围、申诉条件、立案受理、申诉审查、人民法院决定重新审理、人民检察院提出意见的处理、重新审理、决定及送达、中止与终结等方面的内容。
（一）关于适用范围《监督程序规定》是对赔偿委员会决定依法进行监督的程序，是国家赔偿法定程序的一种。国家赔偿法第三十条条文没有直接使用“国家赔偿监督程序”的提法，但从程序的内容和效果来看，“国家赔偿监督程序”类似于刑事、民事、行政诉讼法规定的“审判监督程序”。国家赔偿案件的特点是一决生效，即人民法院赔偿委员会的赔偿决定一经作出送达后即发生法律效力，这与刑事、民事、行政三大诉讼法规定的两审终审不同。但是，国家赔偿案件申诉的提出、申诉审查后决定是否重新审理以及法院、检察院启动重新审理程序等与三大诉讼法规定的审判监督程序类似，并无实质差异。
《监督程序规定》第一条规定的目的就是明确该司法解释的适用范围。《监督程序规定》仅适用于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件，行政赔偿案件的审判监督依照行政诉讼法的相关规定执行。本条实际是在第三十条内容的基础上提炼出了适用赔偿委员会监督程序的案件类型，并非简单地重述第三十条，而且以列举方式明确适用范围也便于各方准确理解和具体操作。
（二）关于申诉的提出与受理国家赔偿法对申诉的提出和立案受理未作出具体规定。为了切实保障赔偿请求人和赔偿义务机关的申诉权，规范人民法院的立案活动，《监督程序规定》第二条至第七条从以下五个方面予以明确。
1.明确了申诉的法定条件及法律效果《监督程序规定》第六条第一款第一项至第三项是对申诉法定条件的概括性归纳，结合其他相关条款，申诉的条件包括：申诉的主体条件，受理申诉的机关条件，申诉材料的提交条件。关于申诉的主体条件，申诉人应具备相应的主体资格；如果申诉人委托他人申诉的，代理人也应符合法定的代理资格。关于受理申诉的机关条件，受理申诉的人民法院是作出生效决定的人民法院的上一级人民法院。该规定意味着，申诉人提出申诉不能向原审人民法院提出或越级提出。如果申诉人向非法定机关提出申诉，该机关应向申诉人口头告知向法定机关提出。关于申诉材料的提交条件，是指申诉提交的材料应符合规定，主要是本规定第五条的要求。本项条件中还隐含着一个申诉的对象条件，申诉的对象是赔偿委员会生效决定，如果赔偿委员会决定尚未生效，则不能对其进行申诉。需要特别说明的是，按照《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》（以下简称《赔偿立案规定》）第九条规定，赔偿请求人向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请的，人民法院应当在收到申请之日起七日内决定是否立案。经审查不符合立案条件的，人民法院应当作出不予受理决定并送达赔偿请求人。这里的不予受理决定，可能是赔偿委员会作出，但在目前立审分立的背景下，更多的是由立案部门作出的。有人提出，对于立案部门作出的决定是否可以申诉？我们认为，国家赔偿法第三十条第一款规定赔偿请求人或者赔偿义务机关对“赔偿委员会作出的决定”不服可以提出申诉，应该作广义理解，立案部门对赔偿请求的审查，可以看做是国家赔偿法规定的“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求”的一个组成部分。允许赔偿请求人对立案部门作出的不予受理决定向上一级人民法院申诉，给予其救济的渠道，才更符合国家赔偿法第三十条第一款的立法本意。
由于申诉并不必然引起重新审理程序，为了维护赔偿委员会生效决定的严肃性，《监督程序规定》第二条还在国家赔偿法第三十条第一款的基础上增加规定了申诉不停止生效决定的执行。进一步明确了申诉的效力。
2.明确了申诉的主体及委托代理人资格一般情况下，享有申诉权的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关，但实践中经常可能发生原赔偿决定生效后，赔偿请求人和赔偿义务机关发生权利义务转移的情况，比如作为自然人的赔偿请求人死亡，谁有资格继续提出申诉就成为问题。国家赔偿法对此未作规定，地方法院遇到此类情况感觉无从适用，《监督程序规定》第三条着重解决此问题。赔偿委员会决定生效后，赔偿请求人死亡或者其主体资格终止的，其权利义务承继者可以依法提出申诉；赔偿义务机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的机关可以依法提出申诉。第三条第二款还特别规定了赔偿请求人死亡后有多名继承人时的申诉主体，以及部分人行使或者放弃权利对其他人的效力。根据该条款并结合本司法解释第二十五条撤回申诉、第二十六条撤回赔偿申请的规定，部分撤回申诉和部分放弃赔偿请求的差异较大。同一顺序的继承人有数人，部分申诉、部分申诉后又撤回申诉的，由于部分申诉的效力及于全体，所以申诉成功后胜诉效力也及于全体，即之前撤回申诉的人也享有胜诉带来的实体权利。同一顺序的继承人有数人，部分申诉、部分放弃赔偿请求的，由于放弃赔偿请求意味着丧失获得国家赔偿的基础，且放弃赔偿请求的效力不及于其他未放弃的人，所以对申诉成功后的胜诉效力，放弃赔偿请求的人不再享有。人民法院审查申诉案件中应注意区别对待。
《监督程序规定》第四条规定了委托代理。赔偿请求人及其法定代理人委托申诉的代理人范围，与《民事诉讼法》第五十八条规定基本相同。赔偿义务机关的委托代理人包括本机关工作人员、法律顾问、律师，与之前颁布实施的《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》（以下简称《审理程序规定》）相比，增加了法律顾问和律师，这是为了与中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的要求相一致。
3.明确了申诉应当提交的材料及处理《监督程序规定》第五条第一款列举了申诉应提交的四个方面的材料，包括申诉状、身份证明及授权文书、法律文书和其他相关材料，目的是引导申诉人提交必要的材料，为人民法院受理和申诉审查工作打好基础。第二款规定申诉材料不符合要求的，人民法院应当一次性告知申诉人需要补正的全部内容及补正期限。补正期限一般为十五日，最长不超过一个月。明确补正期限，主要是为实践中的操作明确标准。申诉人对必要材料拒绝补正或者未在规定期限内补正的，不予审查，具体形式由立案部门掌握。需要特别说明的是，本司法解释此次未规定申诉期限，主要是征求立法机关、其他部门意见后，认为申诉期限问题对赔偿请求人权益影响较大，各方尚不能形成统一认识，留待今后法律进行规定更好。因此，无论申诉人是否超过一个月补正期限或历时多久之后提交申诉材料，都不产生申诉权利灭失或失效的法律后果。超过一个月再提交补正材料的，可作为一个新的申诉重新审查。
4.明确了立案审查的期限及处理方式人民法院接到申诉后应当认真审查，并根据不同情况及时作出处理。根据《监督程序规定》第六条，对于申诉符合条件的，应当在七日内予以立案，七日的起算点是收到申诉材料之日；材料不齐全的，收到申诉材料的时间指收到补正后的材料的时间。补正后的材料指申诉人需要补正的全部材料。对于申诉不符合条件的，人民法院不予受理并应当及时告知申诉人。对于“不予受理”的这部分申诉要不要作出文书？比如明显不具备主体资格的案外人申诉，或者越级申诉的，就没有必要给其出具书面材料。鉴于实践中情况比较复杂，是否作出文书书面告知，立案部门自行掌握为宜。“不予受理”需要书面告知申诉人的，由立案庭负责。
5.明确了特殊情形申诉的立案受理《监督程序规定》第七条规定了四种特殊情形的申诉，这四种申诉情形在司法实践中大量存在，但应如何处理，国家赔偿法第三十条第一款中并没有明确，因此需要司法解释加以规定。
关于二次申诉。《监督程序规定》第七条第一项进一步明确了国家赔偿案件“一次申诉”原则，即赔偿委员会驳回申诉后，申诉人再次提出申诉的不予受理。《国家赔偿法》第三十条第一款规定对“赔偿委员会作出的决定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉”，申诉的对象只是赔偿委员会依照赔偿委员会程序作出的决定，不包括赔偿委员会按照申诉复查程序对案件作出的驳回申诉的处理。如果赔偿委员会不是驳回申诉，而是对申诉案件决定重新审理，并在审理后作出了新的决定，那么赔偿请求人或者赔偿义务机关对于新的决定可以申诉。本项规定符合国家赔偿法第三十条第一款的本意，即一次申诉原则。因为赔偿委员会作出的决定严格讲就是指生效决定，并不包括驳回申诉通知书、函等法律文书，向上一级人民法院赔偿委员会申诉，就是对赔偿委员会生效决定不服而向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉，而不是上两级，也就不包括二次申诉。另外需要说明的一个问题是，确认案件是否适用第七条第一项即“一次申诉”？《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《确认案件规定》）第十七条规定“确认申请人对人民法院作出的不予确认违法的裁定不服，可以在收到裁定书之日起三十日内向上一级人民法院提出申诉”，该条文字表述虽然为“申诉”但实质上规定的是二确程序,相当于二审。确认案件的审级较高，基层、中级人民法院为赔偿义务机关的，一确法院为中级人民法院，二确法院为高级人民法院，高级人民法院作出的二确裁定为生效裁定，但《确认案件规定》未对此后的申诉程序作出规定。实践中，申诉人不服高级人民法院作出的二确生效裁定的，有的向高级人民法院申诉后再向最高人民法院申诉（二次申诉），有的则直接向最高人民法院申诉（一次申诉）。我们认为，2010年修改后的国家赔偿法取消了单独的确认前置程序，但实质上是“确赔合一”，1994年国家赔偿法规定的确认程序只是“大赔偿”程序中的一部分。起草本司法解释的初衷是将赔偿申诉案件和确认申诉案件一并涵盖，但因为《确认案件规定》已经被废止，我们再在本司法解释中单独规定确认案件则与法律规定不符，故未做特别规定。“一次申诉”原则同样适用于确认案件,对确认申诉案件的审理可以参照《监督程序规定》中的相关条款。
关于对人民法院生效自赔决定的申诉。根据《国家赔偿法》第二十四条的规定，赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的决定不服，或者赔偿义务机关逾期未作出决定的，可以在收到决定或者期满之日起三十日内向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。
如果赔偿请求人在法定期限内未申请人民法院赔偿委员会作出赔偿决定，则赔偿义务机关作出的自赔决定就发生法律效力。这是由于赔偿请求人自身放弃权利，使赔偿案件之前未进入人民法院赔偿委员会审理程序中，因此之后赔偿请求人又向上一级人民法院赔偿委员会申诉的，原则上不应允许。特殊情形是，若赔偿请求人在法定期限内申请人民法院赔偿委员会作出赔偿决定，但由于人民法院赔偿委员会拖延晚作出决定或者未告知申诉权利，则根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称刑事赔偿司法解释）第四条的规定，赔偿请求人在收到人民法院自赔决定之日起两年内向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，此时进入人民法院赔偿委员会审理程序，之后待人民法院赔偿委员会作出决定再进行申诉，上一级人民法院赔偿委员会应受理申诉。
关于对最高人民法院赔偿委员会决定的申诉。《监督程序规定》第七条第三项规定，赔偿请求人、赔偿义务机关对最高人民法院赔偿委员会作出的决定不服提出申诉的，人民法院不予受理。主要理由是：第一，国家赔偿法第三十条第一款规定的是向上一级人民法院赔偿委员会申诉，对于最高人民法院作出的法律文书，事实上不存在上一级。第二，对于最高人民法院赔偿委员会作出的决定，赔偿请求人不服可以向最高人民检察院申诉。国家赔偿法第三十条第三款规定的检察监督是一种法定救济渠道。最高人民检察院制定的《人民检察院国家赔偿工作规定》第二十九条规定：“赔偿请求人或者赔偿义务机关不服人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定或者民事、行政诉讼赔偿决定，以及人民法院行政赔偿判决、裁定，向人民检察院申诉的，人民检察院应当受理。”另外，如决定确有错误，还可通过法院内部监督方式予以纠正。第三，无论是赔偿委员会审理，还是赔偿申诉审查，目前实际都是赔偿委员会办公室具体负责。如受理对最高人民法院赔偿委员会决定的申诉，不仅损害决定的终局性，而且会出现同一审判机构审查自己的问题。
关于对赔偿义务机关为公安机关（含看守所）、检察机关和监狱管理机关的生效自赔决定、复议决定申诉的处理。根据国家赔偿法第二十四条、第二十五条的规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的决定不服，或者赔偿义务机关逾期未作出决定的，可以在收到决定或者期满之日起三十日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。赔偿请求人对复议机关作出的复议决定不服，或者复议机关逾期未作出复议决定的，可以在收到决定或者期满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。《监督程序规定》第七条第四项属于赔偿请求人在法定期限内未申请复议或者复议程序后未申请人民法院赔偿委员会作出赔偿决定，导致赔偿义务机关作出的自赔决定或者复议机关作出的复议决定已经发生法律效力。该情况下赔偿案件自始未进入人民法院赔偿委员会审理程序中，且主要原因是赔偿请求人放弃权利，如果因其申诉再导入赔偿委员会审理程序则与法律规定不符。刑事赔偿司法解释第四条规定的特殊情形是：在赔偿义务机关没有告知赔偿请求人可以申请复议时，赔偿请求人自收到赔偿决定起有两年时效提出复议申请，复议机关应当受理，则此时自赔决定尚未生效，因未进入人民法院赔偿委员会程序，故不能直接进入申诉程序。若赔偿请求人申请复议了，但由于复议机关的拖延晚作出复议决定或者未告知赔偿请求人有申请人民法院赔偿委员会审理的权利，则待复议机关作出决定后两年内可以向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，此时进入人民法院赔偿委员会审理程序，之后待人民法院赔偿委员会作出决定再进行申诉。另外，本项涉及对公安机关、检察机关、监狱管理机关生效决定的监督，属于部门互涉问题，在没有明确法律依据的情况下，不宜由人民法院单方规定。
（三）关于申诉审查程序
《监督程序规定》第八条至第十三条是有关申诉审查的规定。
关于申诉审查范围。《监督程序规定》第八条坚持重点审查和全面审查相结合的方式。一方面强调申诉审查的针对性即应当着重围绕申诉人的申诉事由进行审查；另一方面由于国家赔偿实行法定赔偿且涉及国家财政资金，所以必要时应对原决定认定的事实、证据和适用法律进行全面审查。这体现了国家赔偿案件的特点。
关于申诉审查方式。《监督程序规定》第九条规定，赔偿委员会审查申诉案件采取书面审查的方式，根据需要可以听取申诉人和被申诉人的陈述和申辩。
关于申诉审查期限。国家赔偿法对申诉审查期限未作规定。《民事诉讼法》规定审查再审申请期限是三个月，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》规定，对立案审查的申诉案件应当在三个月内作出决定，至迟不得超过六个月。考虑到国家赔偿申诉案件一般需要向赔偿义务机关或其他机关调取卷宗和材料，同时很多案件法律关系复杂、矛盾尖锐，若审理时间过短，难以妥善处理，故规定赔偿委员会审查申诉案件，一般应当在三个月内作出处理，至迟不得超过六个月。有特殊情况需要延长的，是指六个月内无法做出处理的，则由本院院长批准延长审限。
关于重新审理的事由。本司法解释的“重新审理”相当于刑事、民事、行政诉讼的“再审”。赔偿委员会作出的生效决定具有稳定性和公信力，非经法定程序不能被撤销或改变。《监督程序规定》第十一条列举了八项应当重新审理的情形，一方面可以增强申诉人申诉的可操作性，切实保障申诉权利；另一方面可以减少人民法院启动重新审理程序的随意性，有利于维护正确决定的法律效力。需要强调的是，第五项“原决定遗漏赔偿请求，且确实违反国家赔偿法规定的”，实际是对遗漏赔偿请求作了一个限定，比如侵犯财产权的赔偿案件，赔偿请求人申请精神损害抚慰金，原决定在论理部分未作阐述主文也未处理，但因为侵犯财产权本身就不符合精神损害赔偿的条件，故这种情况不属于“且确实违反国家赔偿法规定的”，不应进入重新审理程序。还需要说明的是，本司法解释没有像《民事诉讼法》第二百零一条一样，规定“原决定系对赔偿请求人和赔偿义务机关达成的协议予以确认，有证据证明协议违反自愿原则或者协议内容违反法律的”。主要原因是单独规定可能有鼓励反悔的倾向，误导赔偿请求人即使达成协议之后还可申诉，将重新引发矛盾。如果协议确实违反自愿原则或内容违反法律规定，可以适用现有的八项规定，如“原决定适用法律确有错误”、“违反法律规定的程序”等。因此，对于达成协议后制作的决定书，仍然有监督的途径。
关于新的证据的提出。为了解决《监督程序规定》第十一条第一项在实践中的操作问题，第十二条第一款规定了逾期提供新的证据理由正当的情况。第二款规定了对新的证据进行实质性认定的标准。
关于申诉审查后的处理方式。《监督程序规定》第十三条将重新审理的标准划分为形式标准和实质标准。形式标准是指申诉案件本身是否符合国家赔偿法和本规定的申诉条件。实质标准是指申诉人主张的申诉事由是否成立。第一项规定符合重新审理形式标准和实质标准的，应当重新审理。第二项规定不符合重新审理形式标准或实质标准的，应当书面驳回申诉。第三项规定本应进行实体审理的案件，原决定不予受理或者驳回赔偿申请错误的，指令原审人民法院赔偿委员依法审理。需要说明的是，是否符合申诉条件即形式标准一般在立案阶段予以审查，但不排除立案阶段没有审查到位的可能性。比如申诉人不是赔偿请求人本人，也不是法定的申诉委托人；或者受委托人提交的授权委托书不真实，立案之后到申诉审查阶段才发现。以上情况应当考虑到并有相应的处置手段。
（四）关于人民法院决定重新审理《监督程序规定》第十四条是对人民法院依职权提起重新审理的规定，启动重新审理程序的主体是人民法院。
第一款是关于作出生效决定的人民法院基于自我监督而对案件重新审理的规定。规定的依据主要是《人民法院组织法》第十三条第一款“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”第二款是基于最高人民法院对地方各级人民法院审判工作的监督职能，以及上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督职能而引起案件重新审理的规定。需要注意的是，本款规定的是“上级人民法院”而非“上级人民法院赔偿委员会”，区分了重新审理“提出”主体和“审查”主体，提出是上级人民法院，审理是赔偿委员会。而且上级人民法院发现，可能是审判委员会而非赔偿委员会研究后发现，如用“上级人民法院赔偿委员会”可能限缩范围。无论第一款还是第二款，提起重新审理的条件都是“违反国家赔偿法规定”。
（五）关于人民检察院提出意见的处理《监督程序规定》第十五条是关于对人民检察院提出意见的案件如何处理的规定。人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院对赔偿委员会生效决定提出意见必然引起重新审理程序的发生。在刑事诉讼法和民事诉讼法中，都规定了最高人民检察院对各级人民法院生效的裁判、上级人民检察院对下级人民法院生效的裁判有权提出抗诉。
民事诉讼法还规定了地方各级人民检察院对同级人民法院生效裁判可以提出检察建议。国家赔偿法第三十条第三款既没有使用“抗诉”也没有使用“检察建议”的表述，而是使用“提出意见”，但是从“提出意见”是最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会、上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会的监督形式来看，“提出意见”类似于“抗诉”。本条在国家赔偿法第三十条第三款的基础上增加了一个同级人民法院赔偿委员会决定直接审理环节，即根据检察院提出的意见制作决定书，决定直接审理，并向提出意见的检察院送达。至于决定直接审理后如何办理，则依照《监督程序规定》第十六条之后相关条款执行。
（六）关于重新审理程序《监督程序规定》第十六条至第二十二条是有关重新审理程序的规定。其中第十六条第一款属于准用性规范，即除非本司法解释对重新审理程序有特别规定，赔偿委员会重新审理案件适用国家赔偿法和相关司法解释关于赔偿委员会审理程序的规定，比如《审理程序规定》、《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》（以下简称《质证程序规定》）等，这样可以避免重复和遗漏。
《监督程序规定》第十六条在《审理程序规定》第八条的基础上，增加了一种回避类型，即原审人民法院赔偿委员会重新审理案件，需另行指定审判员负责承办，原承办法官回避。这样规定，一是为了打消赔偿请求人的疑虑，增加其对原审人民法院赔偿委员会的信任，另一方面也避免原承办法官先入为主或制造人为障碍，保证重新审理程序的公正性。
关于重新审理的效力。发生法律效力的决定，其法律效力包括执行力。案件重新审理的前提，是原决定存在错误，经过重新审理可能改变执行内容。如果继续执行即向赔偿请求人支付赔偿金等，之后可能还要由赔偿请求人返还，程序更加复杂，而且可能使国家财政资金受损。但一律中止执行，在某些案件比如涉及侵害生命健康权的案件中不利于保护赔偿请求人的合法权益。因此《监督程序规定》第十七条最终规定，重新审理的案件，可以根据案件情形中止原决定的执行，由赔偿委员会自行决定。
关于重新审理方式的规定。《监督程序规定》第十八条第一款与国家赔偿法第二十七条规定的赔偿委员会审理案件的几种方式相一致，且进一步明确了需要质证的具体情形。当出现“有新的证据，足以推翻原决定的”、“原决定认定事实的主要证据是伪造的”，或者赔偿委员会认为确有必要的，可以组织公开质证。第二款规定组织质证时应通知提出意见的人民检察院派员出席，以便于检察机关更好地发挥监督职能。
关于重新审理的范围。《监督程序规定》第十九条明确了重新审理的原则，即对原决定认定的事实、证据和适用法律进行全面审理。此处需要澄清的一个问题是，重新审理程序中，赔偿请求人增加赔偿请求的，赔偿委员会是否予以审理？国家赔偿与民事诉讼有所不同。民事诉讼处理的是平等民事主体之间的纠纷，一般遵循“不告不理”的处分原则，鉴于再审的对象是生效裁判，所以当事人的处分权受到限制，其再审请求不能超过原审诉讼请求。国家赔偿请求权是一种公法上的权利。国家赔偿法最大的特点是法定赔偿，赔偿范围（国家对哪些侵权行为承担赔偿责任的范围）、赔偿方式和赔偿标准均是法定的,即使赔偿请求人增加赔偿请求，只要是在国家赔偿法定原则之下依法可以支持的，均应当赔偿。因此，重新审理程序对赔偿请求人增加的请求事项一并审理，更有利于权利救济和纠纷解决。
关于重新审理的期限。《监督程序规定》第二十条规定，赔偿委员会重新审理的案件，应当在两个月内依法作出决定，这与国家赔偿法第三十条的规定相一致。关于重新审理后的处理，《监督程序规定》第二十一条区分不同的情况逐项作出规定，基本涵盖了司法实践中的常见情形。关于重新审理后作出的决定送达，《监督程序规定》第二十二条在《审理程序规定》的基础上增加了送达提出意见的人民检察院。
（七）关于几种程序事项的处理《监督程序规定》第二十三条至第二十六条，规定了申诉审查或重新审理程序中可能出现的几种情况及处理办法。
关于程序中止。一般情况下，司法程序开始后便应当连续进行，但有时出现特殊情况导致程序不能或不宜进行，需要暂时停止。《监督程序规定》第二十三条参照《审理程序规定》第十七条的内容，规定了中止的具体情形。待程序中止的情形消除后审查或审理继续进行，赔偿委员会应主动通知相关各方，包括提出意见的人民检察院。
关于程序终结。《监督程序规定》第二十四条参照《审理程序规定》第十八条的内容，明确了终结申诉审查或者重新审理程序的具体情形，特别是针对重新审理程序增加了“人民检察院撤回意见”的情况。
关于撤回申诉。《监督程序规定》第二十五条是申诉人撤回申诉以及撤回申诉后再次申诉如何处理的规定。一方面，申诉权是国家赔偿法赋予赔偿请求人和赔偿义务机关的一项程序性权利，申诉人有处分权。当申诉人申请撤回申诉时，赔偿委员会应当依法审查并作出是否准许的决定。另一方面，申诉权不应被滥用，如果允许申诉人撤回申诉后又申诉，不仅浪费司法资源，也会给对方造成诉累。故而，重复申诉的一般不予受理，但有本司法解释第十一条第一项、第三项、第六项、第七项规定情形，自知道或者应当知道该情形之日起六个月内提出的除外。
关于撤回赔偿申请。《监督程序规定》第二十六条第一款规定了赔偿请求人在重新审理期间撤回赔偿申请的处理。如准许赔偿请求人撤回赔偿申请，则法律关系应恢复到赔偿请求人最初提出申请之前的状态，因此赔偿委员会决定准许撤回赔偿申请的，应一并撤销原决定，避免原决定效力未定。本条在《审理程序规定》第十六条的基础上增加了第二款，规定赔偿委员会准许撤回赔偿申请之后，赔偿请求人再次申请国家赔偿的不予受理，因为如果允许赔偿请求人再次申请赔偿，则不利于社会关系的稳定，也会造成司法资源的浪费。
（作者单位：最高人民法院）
①本文将修改前后的国家赔偿法称为“1994年国家赔偿法”或者“2010年国家赔偿法”，现行2012年国家赔偿法称为“国家赔偿法”。
|