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《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的理解与适用
刘树德 胡继先
2020年6月1日，最高人民法院审判委员会第1802次全体会议讨论通过了《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》（法发〔2020〕24号，以下简称《意见》），自2020年7月31日起实施。《意见》在总结全国部分法院有益探索经验的基础上，进一步完善了类案检索机制，围绕类案的界定、类案强制检索的适用情形、检索平台、检索范围和顺序、结果运用、法官回应、法律适用分歧解决等问题，提出明确的指导意见，对规范法官裁判权行使、统一法律适用等将发挥积极作用。现就《意见》的起草背景和过程、基本原则及主要内容等予以说明。
一、《意见》的起草背景和过程
法律统一适用是维护社会主义法制统一和尊严的基本要求，也是司法公正的应有之义。但受法律本身的抽象性、一般性、模糊性以及法官对法律的理解和认识可能存有偏差等因素的影响，法律适用不统一成为困扰人民法院的一个难题，在一定程度上影响了司法的公信力。为解决这一问题，2015年最高人民法院印发《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，提出通过类案参考、案例评析等方式统一裁判尺度。此后，最高人民法院结合工作实际，先后出台《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》（法发〔2017〕11号）、《司法责任制实施意见（试行）》（法发〔2017〕20号）、《进一步加强最高人民法院审判监督管理工作的意见（试行）》（法办发〔2019〕10号），创建类案检索机制，要求本院承办法官在审理案件时对相关类案进行检索并制作检索报告，为合议庭、主审法官会议、审判委员会研究讨论案件提供必要参考。就地方法院而言，北京、四川、广西、贵州、福建、江苏、辽宁等高院，上海一中院、重庆一中院、浙江台州中院、辽宁葫芦岛中院等，以及一些基层法院，也分别出台规范性文件，探索建立类案检索机制。从实际运行情况看，各地类案检索机制的建立对规范法官裁判权的行使、促进法律的统一适用发挥了一定作用，但由于对类案强制检索的适用情形、检索主体及平台、检索的范围及顺序、结果运用等缺乏明确统一的规定，亟需进一步规范完善。
为认真贯彻党的十九大、十九届四中全会精神，不断深化司法责任制综合配套改革，全面落实司法责任制，最高人民法院在认真总结各级法院有益经验的基础上，经充分调研论证，书面征求全国人大常委会法工委、全国各高级法院、本院各业务庭及有关专家学者的意见，几经修改完善，研究制定了《意见》，旨在使在先案例或案件成为法官作出裁判的参照或参考，不断促进法律统一适用，实现司法公正。
二、《意见》起草遵循的基本原则
一是坚持问题导向。近年来，“同案不同判”“类案不同判”的现象在不同层级法院、不同地区法院甚至同一法院时有发生，受到社会的广泛关注，影响了司法的公正性和权威性。实际上，所谓“同案不同判”“类案不同判”，只是民众对裁判不公的一个形象说法，其实质是法律适用不统一的问题。造成这一问题的原因有多个方面，比如法律缺乏明确规定，法律自身的不周延性、模糊性和滞后性，法官对法律的不同理解和认识，监督管理机制不健全，司法人员能力水平有待提升等，但主要原因是不同法官对同一法律的理解与认识可能存在偏差，导致类似案件不能得到类似处理。针对目前法律适用统一有待提高的现状，特别是司法责任制改革后影响统一法律适用的新情况新问题，《意见》进一步健全完善类案检索机制，要求对具有4种情形之一的案件进行类案检索，并向合议庭、（专业）主审法官会议或审判委员会作检索说明或报告，以充分发挥类案参考作用，确保裁判标准统一和法律统一适用。
二是坚持司法改革既定方向。完善主审法官、合议庭办案责任制是此次司法责任制改革的重点任务，其核心是放权于主审法官及合议庭，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标。近年来，全国法院积极推进司法责任制改革，审判权责逐步明晰，新型办案机制已经形成，法官的办案主体地位日益凸显。但在改革中处理放权与监督的关系时也出现一些问题，主要由于未能正确认识和处理二者的关系，一些法院院庭长不愿监督、不敢监督、不会监督，监督逐渐弱化，产生审判质效下滑的风险。周强院长在最高人民法院司法改革领导小组2020年第一次会议上强调，“要深化司法责任制综合配套改革，进一步健全审判权力运行机制，做到有序放权、有效监督”。《意见》严格遵循司法责任制改革精神，认真落实主审法官、合议庭办案责任制，充分发挥法官在办案工作中的主导性作用；坚持放权与监督并重的原则，在放权于主审法官及合议庭的同时，加强院庭长的监督管理，做到二者的有机结合。此外，《意见》注意与已有的相关改革举措配套衔接，包括案例指导制度、院庭长监督管理制度、专业（主审）法官会议制度以及审判委员会制度等，以形成制度合力。《意见》还引入外部监督机制，允许公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人在诉讼过程中提交类案支持自己的主张，并规定法官以适当方式进行回应，以规范裁判权行使，促进裁判尺度的统一。
三是坚持我国成文法体系的基本特色。我国是成文法国家，制定法是基本的法律渊源，法官依照法律而非案例对案件作出裁判，但案例在我国一直存在并发挥着重要作用。从上世纪80年代中期起，最高人民法院开始在《最高人民法院公报》上发布典型案例，对我国的司法实践产生了重要影响；2005年，人民法院“二五改革纲要”明确提出建立和完善案例指导制度；2010年，最高人民法院《关于案例指导工作的规定》（以下简称《规定》）正式发布，标志着具有中国特色的案例指导制度正式确立。2015年，最高人民法院发布《〈关于案例指导工作的规定〉实施细则》（以下简称《实施细则》），进一步规范和完善了案例指导工作制度机制。截至目前，最高人民法院共发布24批139个指导性案例，对全国法院的审判工作发挥着十分重要的指导作用。从世界范围看，近年来成文法制度和判例法制度有融合发展的趋势，无论在判例法国家还是成文法国家，判例都发挥着越来越重要的作用，只是判例的地位、效力、运行机制等有所不同。《意见》在坚持我国现行法律制度体系框架的前提下，将我国的类案检索制度定位为中国特色的、成文法体系下的具体制度，强调人民法院在依照法律裁判案件的基础上充分发挥指导性案例的参照作用和其他类案的参考作用，促进法律的统一适用这一司法正义的实现，不断增强法律的稳定性和可预见性。
四是坚持从实际出发。近年来，全国法院受理案件数不断增加（据统计，2013年至2017年，地方各级法院受理案件8896.7万件，同比上升58.6%；2018年地方各级法院受理案件2800万件，同比上升8.8%；2019年地方各级法院受理案件3156.7万件，同比上升12.7%），很多法院尤其是基层法院的法官办案压力加大，案多人少矛盾比较突出。《意见》充分考虑这一司法工作现状，仅明确了需要强制类案检索的4种情形，不硬性要求对这4种情形之外的案件进行类案检索。这既兼顾了司法工作实际，又最大限度地发挥了类案检索的功能作用。同时，为避免过多增加法官工作负担，对应当进行类案检索的案件，也不要求承办法官一律制作专门的类案检索报告，而是赋予其制作检索报告或进行类案检索说明的选择权；对公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人等提交类案作为控（诉）辩理由的，区分不同情形要求法官予以回应，以灵活有效的方式切实帮助法官公正高效裁判案件。
三、《意见》的主要内容
《意见》共14条，对类案检索的适用范围、检索主体及平台、检索范围和方法、类案识别和比对、检索报告或说明、结果运用、法官回应、法律分歧解决、审判案例数据库建设等予以明确。（一）类案的定义
当前，关于类案的定义存在较大争议，有观点甚至以“世界上不存在两片相同的叶子”为由否认类案的存在。实际上，不同案件虽然在具体情节上千差万别，但总是存在相同或相似的方面，而这些案件的裁判是可以相互参考借鉴的。《意见》将这些案件称为类案，既是着眼于一种相互参酌的裁判方法，也是服务于统一法律适用的整体目标。
对类案的定义，理论界和实务界存在多种观点。一种观点认为，类似案例是指与待决案件具有类似因素的案例，包括案件事实相类似、法律关系相类似、案件的争议点相类似、案件所争议的法律问题相类似；[1]另一种观点认为，案件类似，是指比对先例与待决案件诉讼争点所陈述的事实特征，并加以相同或相似性判断，而不是笼统地认定全案事实类似；[2]还有观点认为，同案不同判中的“同案”，实质是以案件事实的法律特性为线索来确定案件事实在整体上是否属于同样法律性质。[3]这些观点虽然对类案的认识不一，但在某些方面仍具有相似之处。《意见》在综合考虑各种观点的基础上，采用了相对客观的定义方式：一是围绕类案的本质特征，将“案件基本事实、争议焦点和法律适用问题等方面具有实质相似性”作为具体的判断标准；二是考虑到类案的可参考性和检索的现实性，将类案范围限定于“已裁判生效的案件”，将正在审理中的案件排除在外。
（二）类案强制检索的情形
类案检索是一种辅助法官作出司法判断的裁判方法。在办理案件过程中，类案检索可以帮助法官参照或参考在先案例作出妥当判决，提高司法裁判的确定性和可预测性。关于应当进行类案检索的案件范围，《意见》规定了4种情形，即拟提交专业（主审）法官会议或者审判委员会讨论的，缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的，院长、庭长根据审判监督管理权限要求进行类案检索的，以及其他需要进行类案检索的。这一规定主要基于两个方面的考虑：一是基于合议庭或者独任法官负有审慎裁判的义务。拟提交专业（主审）法官会议或者审判委员会讨论的案件，一般都是法律适用问题存在争议的案件，对这类案件以及缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的案件，法官有责任对法律适用问题进行更加认真的研究，在类案检索的基础上作出更加慎重的裁判。二是基于审判监督管理的需要。无论是为提交审判委员会讨论而提前检索，还是按照院庭长要求进行专门检索，都是为审判委员会、院庭长行使审判监督管理职权提供充分的决策参考。
（三）类案检索的范围及顺序
为确保类案检索工作取得实效，避免检索过泛、过滥，《意见》将类案检索范围分为3个层次。
一是具有显性拘束力的案例，即最高人民法院发布的指导性案例。《规定》第7条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”《实施细则》第9条规定：“各级人民法院正在审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。”由此可见，《规定》及其实施细则明确赋予了指导性案例的拘束力。《意见》沿用了上述规定，对检索到的指导性案例，要求人民法院审理类似案件时应当参照作出裁判。
二是具有强隐性拘束力的案例或案件，如《最高人民法院公报》发布的案例、其他典型案例及裁判生效的案件，本省（自治区、直辖市）高级人民法院发布的参考性案例及裁判生效的案件。此类案例或案件虽不具有指导性案例那样的拘束力，但由于上下级法院之间的审级关系和审判监督指导关系，这类案例或案件对本辖区法院具有很强的指导作用，实践中往往会成为法官审理案件的重要参考。
三是具有弱隐性拘束力的案件，即上一级人民法院及本院裁判生效的案件。此种案件代表了上一级法院及本院对类似案件的裁判意见，受审级制度及本院（专业）主审法官会议制度、审判委员会制度等因素的影响，一般会成为裁判案件的参考依据。实际上，我国司法实践中判例遵循的习惯一直客观存在，遵循上级法院的判例是保证法律统一适用和司法权威的必要条件，其作用及约束力自然而然地产生于司法的结构和过程中。[4]
另外，综合考虑类案的时效性及审判实践需要，《意见》明确了类案检索的时间范围，规定除指导性案例以外，优先检索近3年的案例或案件；而且，适当压缩了检索范围，规定已经在前一顺位中检索到类案的，可以不再进行检索。当然，这一规定属于倡导性的规定，只要有助于公正高效办理案件，必要时承办法官除检索近3年的案例或案件之外，也可以检索之前的案例或案件；在前一顺位中检索到类案的，也可以继续在后顺位中检索，甚至可以在全国其他辖区人民法院裁判生效的案件中进行检索。
（四）诉讼参与人提交类案检索报告与法官回应
类案检索是司法工作与信息技术融合发展的结果，检索主体不仅包括法官，还包括公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人等诉讼参与人，而且后者更有动力进行类案检索，以提供支持本方观点的充分论据。对此，《意见》在制度设计上主要做了两个方面的安排：一是允许公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人等提交类案，作为控（诉）辩理由。二是明确人民法院的回应方式，即公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人等提交指导性案例作为控（诉）辩理由的，人民法院应当在裁判文书说理中回应是否参照并说明理由，以增强裁判的可接受性；提交其他类案作为控（诉）辩理由的，人民法院可以通过释明等方式予以回应。这些制度安排既延续了《实施细则》的相关规定（《实施细则》第11条第2款：公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人引述指导性案例作为控（诉）辩理由的，案件承办人员应当在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由），又结合工作实际对诉讼参与人提交其他类案的回应方式作出比较灵活的规定；既充分考虑了当事人及其辩护人、诉讼代理人等诉讼参与人的诉求，又综合考虑了我国的法律制度、法院的工作实际等因素，有助于类案检索制度更好地发挥统一法律适用和裁判尺度的作用。
（五）类案检索的结果应用
类案检索要真正发挥作用，最终要落实到检索结果的实际运用。在我国成文法体系中，类案本身不具有法源性质，没有法律上的拘束力，但事实上会对法官裁判案件存在一定的约束性和参考性。在这种情况下，类案检索结果如何应用，是一个非常关键的问题。对此，《意见》从程序和实体两个方面对类案检索结果的应用作出明确规定。
一方面，从程序上规定了法官的说明报告义务，要求承办法官对类案强制检索的案件，应当在合议庭评议、专业（主审）法官会议讨论及审理报告中对类案检索情况予以说明，或者制作专门的类案检索报告，并随案归档备查。同时，要求检索报告或者说明应当包括检索主体、时间、平台、方法、结果，类案裁判要点以及待决案件争议焦点等内容，做到客观、全面、准确。
另一方面，从实体上区分了两种情况：一是基于指导性案例的现实地位，规定检索到的类案为指导性案例的，人民法院应当参照作出裁判，但与新的法律、行政法规、司法解释相冲突或者为新的指导性案例所取代的除外；二是考虑到其他类案的参考借鉴价值，明确检索到其他类案的，人民法院可以作为作出裁判的参考。当然，检索出的类案是否可以作为裁判的参考，还需要合议庭或者独任法官斟酌类案的案情、审级、裁判要点、裁判时间等因素，作出综合判断。
（六）法律适用分歧的解决
类案检索机制的主要目的在于统一法律适用，如果在类案检索中发现法律适用问题存在不一致的，应如何处理？这可能是类案检索中困扰法官的一个难题。如前所述，我国是成文法国家，法官应当依照法律而非判例裁判案件，检索到的类案对法官裁判案件仅具有一定的参照或参考作用。对于在类案检索中发现法律适用问题不一致的，法官应当依照自身对法律的理解审慎作出裁判。当然，对检索中发现的法律适用分歧问题，法官也不能漠然视之，而是可以通过启动相关机制予以解决。2019年10月28日起，最高人民法院《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》正式施行，旨在从审判机制上避免最高人民法院本级生效裁判之间发生法律适用分歧，并及时解决最高人民法院生效裁判之间业已存在的法律适用分歧。[5]该办法为下级法院解决法律适用分歧问题起到了很好的示范指导作用。下一步，高级人民法院也可以建立类似的法律适用分歧解决机制，为法官在类案检索中发现的法律适用分歧问题提供解决的途径和方法。为此，《意见》设置了一个引致条款，规定检索到的类案存在法律适用不一致的，人民法院可以综合法院层级、裁判时间、是否经审判委员会讨论等因素，依照最高人民法院《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》等规定，通过法律适用分歧解决机制予以解决。这些机制的建立，必将在更大程度上促进法律适用的统一。
类案检索是统一法律适用、提升裁判公正性和可预期性的一项重要工作制度，是全面落实司法责任制改革的重要举措。各级人民法院要充分认识此项制度的重要价值和意义，认真贯彻落实《意见》的各项要求，进一步细化完善类案强制检索情形、类案检索范围、相似性识别和比对、检索说明或报告、技术研发应用等措施，不断探索实践，认真总结经验，积极稳妥推进类案检索工作，不断完善中国特色的法律适用制度，确保实现法律统一适用和司法公平公正。
【注释】
作者单位：最高人民法院
[1]王利明：“成文法传统中的创新——怎么看案例指导制度”，载2012年2月20日《人民法院报》。
[2]冯文生：“审判案例指导中的‘参照’问题研究”，载《清华法学》2011年第3期。
[3]张志铭：“中国法院案例指导制度价值功能之认知”，载《学习与探索》2012年第3期。
[4]欧阳明程：“从案例到判例之路——从判例制度的视角看我国案例指导制度的局限”，载《山东审判》2012年第5期。
[5]曹士兵、韩煦：“《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》的理解与适用”，载《人民司法》2020年第1期。
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