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《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》解读
文/韩耀元；邱利军
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案（六）》（以下简称《刑法修正案（六）》），对刑法有关危害生产安全犯罪的条款作了补充修改和完善，为司法机关及时有效惩治此类犯罪提供了法律依据。但是，由于危害矿山生产安全案件的特殊性和复杂性，司法机关在办案过程中仍然面临许多法律适用疑难问题，实践中因有关定罪量刑标准不明确而影响案件办理的情形也时有发生。保障矿山生产安全，依法加大对相关违法犯罪行为的惩处力度，必须明确和厘清相关犯罪的法律界限和适用依据。2007年2月26日最高人民法院审判委员会第1419次会议、2007年2月27日最高人民检察院第十届检察委员会第72次会议通过了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），自2007年3月1日起施行。《解释》共12条，主要对刑法第一百三十四条、第一百三十五条、第一百三十九条之一的有关内容作了解释和规定，并对当前危害矿山生产安全犯罪中出现的新情况、新问题明确了法律适用依据。现就有关问题作简要解读。
一、关于刑法第一百三十四条、第一百三十五条规定的犯罪主体问题
（一）关于刑法第一百三十四条第一款、第一百三十五条规定的主体问题。《刑法修正案（六）》对于刑法第一百三十四条、第一百三十五条的修正主要在于扩大两罪的主体适用范围。第一百三十四条重大责任事故罪的犯罪主体由原来规定的“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”扩大到所有从事生产、作业的人员。第一百三十五条重大劳动安全事故罪的犯罪主体由原来规定的“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位中的直接责任人员”扩大到所有生产经营单位的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。就刑法第一百三十四条的主体而言，矿山的法定代表人、矿长等在矿山生产、作业中负有组织、指挥、管理职责的负责人、管理人员以及直接从事矿山生产、作业的人员属于该罪的犯罪主体，认识比较统一。就刑法第一百三十五条的主体而言，负责安全生产的单位负责人、管理人员以及电工、瓦斯检查工等专职人员属于该条规定的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”一般也没有认识分歧。出现争议的问题在于：随着矿山企业投资经营主体的多元化，一些矿山企业出现了既不是矿长也不是法定代表人的实际控制人、投资人，特别是有少数国家机关工作人员和国有企业负责人以本人或者利用他人名义投资入股矿山企业，上述人员能否成为刑法第一百三十四条、第一百三十五条规定的主体是司法实践中需要解决的难点问题。
经研究认为，刑法第一百三十四条、第一百三十五条的立法本意在于“责任追究”，即追究对安全事故以及安全生产负有直接责任的主管人员以及其他直接责任人员。矿山生产经营单位的实际控制人、投资人如果在矿山企业的生产、作业中负有组织、指挥、管理职责，或者承担矿山企业安全生产方面的责任，对劳动安全设施的投入和维护有投资决策权和资金投入义务，就可以成为刑法第一百三十四条、第一百三十五条规定的主体。同时，法律、行政法规也有这方面的规定。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（以下简称《特别规定》）第二条即明确规定“煤矿企业负责人（包括一些煤矿企业的实际控制人）对预防煤矿生产安全事故负主要责任”。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第八十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必须的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，……导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任”。综上，《解释》第一条规定：“刑法第一百三十四条第一款规定的犯罪主体，包括对矿山生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员，以及直接从事矿山生产、作业的人员。”《解释》第三条规定：“刑法第一百三十五条规定的‘直接负责的主管人员和其他直接责任人员’，是指对矿山安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的矿山生产经营单位负责人、管理人员、实际控制人、投资人,以及对安全生产设施或者安全生产条件负有管理、维护职责的电工、瓦斯检查工等人员。”
需要注意的是，考虑到在司法实践中投资人的情况较为复杂，有大股东、小股东之分，参与企业经营管理的程度不同，有的甚至根本不参与矿山的经营管理，若一概加以追究，则范围太大，应作适当限制。因此，《解释》第一条、第二条将实际控制人和投资人限定为“对矿山生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的实际控制人、投资人”。第三条将实际控制人和投资人限定为“对矿山安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的实际控制人、投资人”。
（二）关于刑法第一百三十四条第二款规定的主体问题。《刑法修正案（六）》将刑法原第一百三十四条中“强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”的情形单列一款，并提高了法定刑。实践中，对于这一修正，是否是增加了一个新罪，犯罪主体有无变化，认识有分歧。
经研究认为，由于罪状和法定刑均有变化，应认为是刑法第一百三十四条第二款增加了一个新罪，且犯罪主体与刑法第一百三十四条第一款规定的犯罪主体存在一定差异，即前者限于生产、作业中的管理人员，而后者还包括直接从事生产、作业的人员，即具体从事矿山生产作业的工人等人员。应当注意的是，刑法第一百三十四条第二款规定的犯罪主体范围，虽然形式上并无主体方面的限制，但因其客观行为表现为“强令他人违章冒险作业”，故行为人与被强令者之间存在一定的上下级隶属关系，正是基于这一考虑，《解释》将本款规定的犯罪主体限定在管理层方面，即“对矿山生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人”。如果是平级的工人之间或者师徒之间等不具有上下级隶属关系的人之间发生的强令行为，导致事故发生的，可按《解释》第一条的规定处理。另外，刑法中规定“强令他人违章冒险作业”，没有涉及生产，是否意味着对强令违章冒险生产的行为不予规范？我们认为，虽然生产与作业在词意上有一定的区别，生产是从大的方面讲的，作业则更具体，但在这里，作业系泛指，包括生产。
（三）关于无证照或者证照不全从事矿山生产、作业人员的责任问题。在1997年刑法实施前，关于无证照或者证照不全从事矿山生产、作业人员的责任问题一直有争议。“两高”曾就此问题作过多个解释。[1]在1997年刑法实施后，《刑法修正案（六）》出台前，由于1997年刑法仍和1979年刑法一样，将重大责任事故罪主体限定为“矿山企业职工”，一些地方的司法机关又对无证照从事矿山生产、作业人员的责任问题产生疑问。《刑法修正案（六）》取消了刑法原第一百三十四条规定的“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”的主体限制，所有从事矿山生产、作业的人员都可以成为该罪的犯罪主体，从立法层面较好地解决了主体争议问题，无证照或者证照不全从事生产作业的人员当然也可成为此类犯罪的主体。因此，有无证照或证照是否齐全不影响对此类犯罪的认定。
二、关于刑法第一百三十四条、第一百三十五条规定的“重大伤亡事故或者其他严重后果”及“情节特别恶劣”的认定标准
（一）关于“重大伤亡事故或者其他严重后果”的认定问题。由于刑法和有关司法解释均无明确规定，司法实践中对重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪中的“重大伤亡事故或者其他严重后果”的认定标准认识不一，实际执行也不一致。因此，有必要统一规定认定标准。在征求意见过程中，有的单位和法学专家提出，重大伤亡事故应当只包括重伤和死亡，其他严重后果中的间接损失难以计算，建议只规定造成死亡、重伤和直接经济损失的情形，同时考虑到近十几年来，我国经济得到长足发展，直接经济损失标准有必要相应提高。经研究，采纳了上述意见，并根据矿山事故实际情况及司法实践的具体做法，《解释》第四条第一款规定了“重大伤亡事故或者其他严重后果”的认定标准，即“造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的；造成直接经济损失一百万元以上的；造成其他严重后果的情形。”
（二）关于“情节特别恶劣”的认定问题。考虑到这类犯罪的具体情况，对“情节特别恶劣”中的人员伤亡和财产损失，《解释》是采用3倍于“重大伤亡事故或者其他严重后果”为标准认定的，即“造成死亡三人以上，或者重伤十人以上的；造成直接经济损失三百万元以上的；其他特别恶劣的情节”。
在起草《解释》的过程中，曾将采用暴力方式强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，认定为刑法第一百三十四条第二款中的“情节特别恶劣”情形。但在征求意见中，有不少同志提出，真正采用暴力方式强令工人违章冒险作业的非常少，多数采用经济手段或者精神强制，如以不下井作业即扣工资或者解雇等强令工人违章冒险作业，建议删去原规定。经研究，采纳了上述意见。对采用暴力方式的，可纳入“其他特别恶劣的情节”中。
三、关于刑法第一百三十九条之一中“负有报告职责的人员”的认定范围以及情节严重、情节特别严重的认定标准
（一）关于刑法第一百三十九条之一的主体范围问题。从近年来的矿难事故看，一些事故单位的负责人和对安全事故负有报告职责的人员在事故发生后，弄虚作假，不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，造成人员伤亡和财产损失进一步扩大，危害严重，《刑法修正案（六）》将这种行为增加规定为犯罪。但实践中，对于“负有报告职责的人员”的范围如何把握有分歧。一种意见认为，凡是从事矿山生产、作业人员都有对事故的报告职责；另一种意见认为，矿山生产经营单位负责人、生产指挥人员和直接造成事故的生产、作业人员有对事故的报告职责。《解释》征求意见稿曾规定，“负有报告职责的人员”主要包括直接从事生产、作业的人员以及对生产、作业负有组织、指挥、管理职责的人员、矿山生产经营单位的负责人、实际控制人、投资人、负有安全生产监督管理职责的国家机关工作人员。在征求意见过程中，有关部门明确提出，对直接从事生产、作业的人员不报告追究刑事责任不妥；对实际控制人、投资人不区分是否有报告职责一律追究刑事责任是否妥当，建议再研究；对于负有安全生产监督管理职责的国家机关工作人员有刑法第一百三十九条之一规定行为的，应依照滥用职权或玩忽职守罪定罪处罚。经研究，《解释》采纳了上述意见，删去了对直接从事生产、作业的人员不报告追究刑事责任的规定，将投资人限定为“负责生产经营管理的投资人”，将国家机关工作人员不报、谎报事故的行为定性处理放到《解释》第九条规定。
（二）关于刑法第一百三十九条之一的“情节严重”、“情节特别严重”问题。《解释》第六条规定了刑法第一百三十九条之一的“情节严重”、“情节特别严重”的几种情形。这里的“情节”，主要是从三个方面考虑：一是扩大的危害后果。因不报、谎报而贻误事故抢救并导致事故后果扩大，达到一定程度的，即可视为“情节严重”。二是行为方式，扩大的危害后果虽然不能查明，但不报、谎报的行为本身严重失当，致使不能及时有效开展事故抢救的，也应该视为“情节严重”予以刑事追究。三是兜底条款，由于实践中的情况非常复杂，《解释》很难周延全面，有必要规定兜底条款。根据《解释》第六条规定，在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，导致事故后果扩大，增加死亡一人以上，或者增加重伤三人以上，或者增加直接经济损失一百万元以上的；决定不报、谎报事故情况或者指使、串通有关人员不报、谎报事故情况，在事故抢救期间擅离职守或者逃匿，伪造、破坏事故现场，或者转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体，或者转移、藏匿受伤人员，毁灭、伪造、隐匿与事故有关的图纸、记录、计算机数据等资料以及其他证据，致使不能及时有效开展事故抢救的，应当依法追究刑事责任。在规定“情节特别严重”时，除了规定“导致事故后果扩大，增加死亡三人以上，或者增加重伤十人以上，或者增加直接经济损失三百万元以上的”作为情形之一，还专门将“采用暴力、胁迫、命令等方式阻止他人报告事故情况的”作为一种应予严惩的情形，规定属于“情节特别严重”，并规定了“其他特别严重的情节”的兜底条款。
（三）关于刑法第一百三十九条之一规定的犯罪的共犯问题。实践中，重大生产安全事故发生后，伪造、破坏事故现场，转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体,转移、藏匿受伤人员，毁灭、伪造、隐匿与事故有关的图纸、记录、计算机数据等资料以及其他证据，帮助负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的现象较严重，此类行为是帮助有报告职责的人不报或者谎报事故情况，根据刑法有关共同犯罪的规定和刑法第一百三十九条之一的规定，可按共犯论处。同时，考虑到实施上述相关行为的行为人的地位及作用，为严格控制打击面，《解释》第七条将共犯的范围限定为“组织者或者积极参加者”。
四、关于被责令停产整顿的企业擅自开采的行为应如何定性处理问题
实践中，一些矿山生产经营单位在被责令停产整顿期间擅自生产，造成重大安全生产事故的情况较多，危害严重，但对该种行为如何定性处理分歧较大。
经研究认为，2003年5月29日最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（下称《非法采矿解释》）第二条中规定了五种情形属于“未取得采矿许可证擅自采矿”，即：（一）无采矿许可证开采矿产资源的；（二）采矿许可证被注销、吊销后继续开采矿产资源的；（三）超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源的；（四）未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的（共生、伴生矿种除外）；（五）其他未取得采矿许可证开采矿产资源的情形。上述前四种情形中不包括“在被责令停产整顿期间擅自开采的”，但与“超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源”相比，后者属于越界开采，前者属于越时开采，即超越了采矿许可证的效力时限。《特别规定》第十一条规定：“对被责令停产整顿的煤矿，颁发证照的部门应当暂扣采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证。”可见，被责令停产整顿的煤矿，其采矿许可证等各种证件效力已暂时停止。同时《特别规定》第五条规定：“煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的，属非法煤矿”。因此，认定“在被责令停产整顿期间擅自开采的”属于“未取得采矿许可证擅自采矿”并无理论上的障碍，可以认定为《非法采矿解释》第二条第五项“其他未取得采矿许可证开采矿产资源的情形”之一。
在征求意见过程中，有的提出，“在被责令停产整顿期间擅自开采的”,情况比较复杂，有的是未取得采矿许可证擅自开采，造成矿产资源破坏的，可以按照刑法第三百四十三条追究刑事责任；有的已经取得采矿许可证，由于违反有关安全管理的规定被主管部门责令停产停业，期间又擅自开采，对这种情况按刑法第三百四十三条定罪处罚妥否，建议再研究。
经研究认为，从事煤矿生产需要的证照有采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照、矿长资格证和矿长安全资格证等六种，涉及不同的主管单位和部门，被责令停产整顿的原因和情形也有多种，甚至还存在应该被暂扣相关证照，因行政执法部门未及时履行职责等种种原因没有被暂扣的情形，如果一律视为“未取得采矿许可证擅自采矿”而定罪处罚确有不妥之处。因此，《解释》在第八条第一款中将原稿中“在被责令停产整顿期间擅自开采的”修改为“在采矿许可证被依法暂扣期间擅自开采的”。
五、关于国家工作人员在矿山安全生产管理中的渎职犯罪问题
矿难频发，屡禁不止，除矿山生产经营单位负责人因利益驱动而违法违章开采外，有关国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、非法投资入股开矿，甚至“官煤勾结”也是重要原因。根据《安全生产法》第七十七条的规定，《解释》第九条对危害矿山安全生产的滥用职权或者玩忽职守行为作了明确规定。1.对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的。如对不符合国家规定的资质条件、开采方案、技术条件、法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过。2.对于未依法取得批准、验收的矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的。如对于未依法取得有关证照或者证照已失效的矿山生产经营单位，不依法责令停止生产、强制关闭、吊销许可证及营业执照或者提请政府及有关主管部门责令关闭、吊销许可证及营业执照等。3.对于已经依法取得批准的矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现违反安全生产法律法规的行为不予查处的。如，地方人民政府和有关主管部门拖延、擅自变更或者拒不执行关闭矿山决定的；地方人民政府和有关主管部门对煤矿安全监察部门提出的关闭矿山、吊销许可意见，没有法定理由，不依法决定关闭和吊销许可证的。4.强令审核、验收部门及其工作人员对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过，或者实施其他阻碍下级部门及其工作人员依法履行矿山安全生产监督管理职责行为的。5.在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的。6.其他危害矿山生产安全的滥用职权或者玩忽职守的行为。
六、关于在《解释》中贯彻和体现宽严相济刑事政策要求的问题
依法惩治危害矿山生产安全犯罪，遏制矿山事故多发、频发势头，保护人民群众生命财产安全，必须在办案过程中认真贯彻宽严相济的刑事政策，既要依法严惩危害矿山生产安全犯罪分子，又要体现政策，对符合从宽条件的依法从宽处理。《解释》主要在以下几个方面贯彻和体现了宽严相济的政策要求：
一是规定了从轻处罚情节。在矿山生产安全事故发生后，许多责任人卷款逃逸，致使事故抢救、赔偿等工作受到影响。为有效保护矿工生命财产安全，树立正确导向，鼓励行为人有效减少事故损失和危害后果，《解释》第十二条规定，危害矿山生产安全构成犯罪的人，在矿山生产安全事故发生后，积极组织、参与事故抢救的，可以酌情从轻处罚。
二是规定了从重处罚情节。如《解释》第十一条规定，国家工作人员违反规定投资入股矿山生产经营并构成相关犯罪的，要从严打击。实践中，少数国家工作人员违反规定投资入股矿山企业，成为矿山企业的实际控制人、投资人，构成重大责任事故罪或重大劳动安全事故罪等犯罪，或因入股投资矿山企业而在矿山企业的监督管理、重大安全生产事故处理等问题上滥用职权、玩忽职守，包庇、纵容矿山企业的非法采矿行为，甚至为投资入股矿山企业而贪污受贿构成犯罪。针对这种日益严重的现实状况，考虑到国家工作人员因其身份的特殊性有着更高更明确的职务要求，其违反规定投资入股矿山企业并构成有关犯罪的，社会危害性较一般主体的社会危害性更大，根据罪责刑相适应原则和刑法第六十一条的规定，应从重处罚。同时，考虑到《解释》主要围绕矿山生产安全，对国家工作人员从重处罚的犯罪应有所限制，因而《解释》第十一条规定：“国家工作人员违反规定投资入股矿山生产经营，构成本解释涉及的有关犯罪的，作为从重情节依法处罚。”
三是规定了数罪并罚情形。《解释》第八条第二款规定，违反矿产资源法的规定，非法采矿或者采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成重大伤亡事故或者其他严重后果，同时构成刑法第三百四十三条规定的犯罪和刑法第一百三十四条或者第一百三十五条规定的犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。
[编辑：倪爱静]
[1]1986年6月21日“两高”《关于刑法第一百一十四条规定的犯罪主体的适用范围的联合通知》中规定：“对于群众合作经营组织和个体经营户的主管负责人，在管理工作中玩忽职守，致使发生重大伤亡事故，造成严重后果的，也应按刑法第一百一十四条的规定，追究刑事责任。”1987年7月10日最高人民检察院《关于〈关于无证开采的小煤矿矿主能否构成重大责任事故罪主体的请示〉的复函》规定：“无证开采的小煤矿从业人员亦属于重大责任事故罪犯罪主体所包括的个体经营户的从业人员之列。如其行为符合重大责任事故罪的犯罪构成，因而造成严重后果的，应按重大责任事故罪追究其刑事责任。”1988年3月18日最高人民检察院《关于无照施工经营者能否构成刑法第一百一十四条的犯罪主体的批复》中规定：“无照施工经营者在施工过程中强令从业人员违章冒险作业，造成重大伤亡事故的，可以构成重大责任事故罪的主体。”
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