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《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》解读
文/万春；吴孟栓；李昊昕
2016年3月30日，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发了《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》(以下简称《规定》)。《规定》是检察机关、公安机关、财政部门等相关单位第一次以联合发文的形式对保护、奖励职务犯罪举报人工作作出规范，对于保护举报人合法权益，调动举报人积极性，推动反腐败斗争深入开展具有重要意义。
一、《规定》出台的背景和意义
党的十八大以来，中央以“零容忍”态度惩治腐败，坚持有案必查、有腐必惩，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，反腐败斗争压倒性态势正在形成。在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记指出：“党中央坚定不移反对腐败的决心没有变，坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变。”检察机关贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，深入推进反腐倡廉建设，离不开广大人民群众的参与。实践中，检察机关在相关单位的协助下，积极开展职务犯罪举报人保护、奖励工作，取得了良好的效果，但也存在一些不足之处亟待完善。
在保护举报人方面存在以下问题：一是保护工作的分工不够明确。检察机关无疑应当负起保护举报人的第一责任，但从实际情况来看，检察机关在人力物力以及经验方面都还存在一定的不足。实践中，检察机关往往需要公安机关提供协助，但因缺乏法律依据，各地执行情况参差不齐。二是缺乏具体、有效的保护措施。对于如何保护举报人，相关法律法规没有规定，过去往往是凭着经验，或者参照其他规定执行，缺乏规范性和统一性。三是侧重事后救济，举报人遭受威胁时往往求助无门。对打击报复举报人的行为给予行政或者刑事处罚都属于事后救济措施，当威胁转化为现实行为时再启动救助程序，往往为时已晚。四是隐性报复难以查处。实践中，以直接的人身财产攻击方式进行的显性报复较少，而以降级、开除、撤职、转岗等方式进行的隐性报复较多，此类报复往往披着合乎人事或者管理规定的外衣，给相关部门的查处工作带来困难。五是举报人身份在办案环节保密困难。由于举报线索的受理、转办环节较多，客观上造成举报人身份泄密、举报内容泄密的可能性加大。另外，在部分职务犯罪案件中，举报人与证人身份重合，如何在出庭作证的同时对举报人身份予以保密，也存在一定的困难。
而在奖励举报人方面也存在一些问题：一是奖励对象认定范围不明。实践中，通常认定的受奖励对象仅限于最初举报人即检举揭发人，不包括其他举报人。同时，对于实践中的集体举报，如“某村全体村民”或“某厂全体员工”并附有众多群众签名，如何确定奖励举报人的范围存在争议。二是奖励金额偏低。以前相关规范性文件关于奖励标准规定得较低，执行情况也不够理想。在有些案件中，举报人获得的奖励与举报风险和付出相比不对称。三是奖励资金经费保障水平不一。实践中，有些地方经济水平较好，政府每年拨付的奖励经费充足；但在一些经济欠发达地区，举报奖励心有余而力不足。
为了破解职务犯罪举报人不敢举报、不愿举报等难点问题，更好地发挥职务犯罪举报在反腐败工作中的重要作用，中央将“完善国家保护、奖励职务犯罪举报人制度”作为一项重要的改革任务。最高检作为此项改革任务的牵头单位，在认真调研的基础上，多次征求地方检察机关和相关单位的意见。经中央全面深化改革领导小组审议通过，并经中央领导同志批准，由最高人民检察院、公安部、财政部联合印发实施《规定》。
二、《规定》的主要内容
第一，在保护、奖励举报人的各个环节都规定了严格的保密措施。包括以下几个方面：一是在受理、存放、录入、报送举报线索和调查核实、答复举报人等环节集中规定了八条保密措施，包括：受理举报应当由专人负责，在专门场所或者通过专门网站、电话进行；举报线索应当由专人录入专用计算机，加密码严格管理；举报材料应当存放于符合保密规定的场所；严禁泄露举报内容以及举报人姓名、住址、电话等个人信息，严禁将举报材料转给被举报人或者被举报单位，等等。二是规定了举报人转为证人时对举报人个人信息的保密措施。三是规定检察院在向社会公布举报奖励工作的情况时，涉及披露举报人信息的，应当征得举报人同意。
第二，明确了“打击报复”的具体情形。对举报人的打击报复可以分为两类：一类是显性报复，即针对举报人人身、财产进行的直接的、显而易见的报复，如暴力伤害举报人、损毁举报人财产，或者侮辱、诽谤举报人，等等；另一类是隐性报复，即被举报人利用职权或采取其他方法对举报人进行的变相报复，如借优化组合、聘用合同期满、提级晋升工资、发放奖金等机会将举报人转岗、下岗、解聘，或不予晋升、停发奖金等，也就是我们通常说的“穿小鞋”。实践中，打击报复更多的是以隐性报复的方式进行。由于与企业或者机关正常的制度规范和内部管理权限相关，隐性报复往往披着合法的外衣，查实认定难度较大，使得举报人常常是“有苦说不出”。《规定》针对这一问题，对打击报复的情形作了列举性规定。在列举的十种情形中，有五项属于隐性报复，包括：违反规定解聘、辞退或者开除举报人及其近亲属的；克扣或者变相克扣举报人及其近亲属的工资、奖金或者其他福利待遇的；对举报人及其近亲属无故给予党纪、政纪处分或者故意违反规定加重处分的；在职务晋升、岗位安排、评级考核等方面对举报人及其近亲属进行刁难、压制的；对举报人及其近亲属提出的合理申请应当批准而不予批准或者拖延的。
第三，明确了举报人保护工作的分工。《规定》首先明确检察院是保护举报人及其近亲属的第一责任单位，举报人向检察院实名举报后，其本人及其近亲属遭受或者可能遭受打击报复，向检察院请求保护的，检察院应当迅速进行核实，分别不同情况采取措施。《规定》还明确了检察机关内部的责任分工，检察院对举报人的保护工作由举报中心负责协调实施，侦查部门、公诉部门、司法警察部门应当加强配合协作，共同做好保护工作。同时，《规定》也明确，公安机关应当协助检察机关做好举报人保护工作。在有些情况下，检察机关因为人力、物力的限制，难以充分保障举报人的人身、财产安全，检察机关可以商情公安机关提供协助，公安机关接到检察机关的请求后，应当在职责范围内予以协助。另外，如果举报人及其家属面临危急情况，也可以直接向公安机关请求保护，公安机关经审查认为必须采取紧急措施的，应当先采取措施保障举报人及其家属的人身、财产安全，并及时通知受理举报的检察院。
第四，细化了保护措施。《规定》规定了不同情形下的三类保护措施：一是举报人及其近亲属人身、财产安全受到威胁的，应当采取措施禁止特定的人员接触举报人及其近亲属，对举报人及其近亲属人身、财产和住宅采取专门性保护措施等；二是举报人及其近亲属因遭受打击报复受到错误处理的，建议有关部门予以纠正；三是举报人及其近亲属因遭受打击报复受到严重人身伤害或者重大财产损失的，协调有关部门依照规定予以救助。同时，为了加强对举报人的事前保护，《规定》还规定，有证据表明举报人及其近亲属可能会遭受单位负责人利用职权或者影响打击报复的，检察院应当要求相关单位或者个人作出解释或说明。应当给予组织处理或者纪律处分的，检察院可以将相关证据等材料移送组织部门和纪检监察机关，由组织部门和纪检监察机关依照有关规定处理。
第五，对举报人转为证人时的保护措施作了专门规定。首先要强调，为了保障举报人的身份不被泄露，除确有必要外，检察机关一般不会让举报人以证人的身份出现。但有时候因为办理案件的需要，比如举报人了解的案件情况对于证明犯罪事实是必不可少的，也会要求举报人在诉讼中作证。如果举报人及其近亲属因为作证面临遭受打击报复危险，检察机关就应当采取有效措施对举报人的个人信息予以保密。在这种情况下，《规定》规定了两种保护措施：一种是在起诉书、询问笔录等法律文书、证据材料中使用化名代替举报人的个人信息。为了便于法院了解情况，检察机关应当书面说明使用化名的情况，但是，这种书面说明必须标明密级，单独成卷。另一种是在举报人要出庭作证的时候，检察院应当建议法院采取不暴露举报人外貌、真实声音等出庭作证措施。
第六，明确了举报奖励的范围。一是明确了奖励的条件：首先，应当是举报线索经查证属实，被举报人构成犯罪的；其次，应当是实名举报人；再次，应当是积极提供举报线索、协助侦破案件有功的实名举报人。二是明确了对举报单位的奖励原则：单位举报有功的，可以给予奖励；但是举报单位为案发单位的，应当综合考虑该单位的实际情况和在案件侦破中的作用等因素，确定是否给予奖励。三是明确了对多人举报的奖励原则：对多人联名举报同一案件的，实行一案一奖，对各举报有功人员的奖励金额总和不得超过每案奖励金额上限。对多人先后举报同一案件的，原则上奖励最先举报或者对侦破案件起主要作用的举报人，其他举报人提供的举报材料对侦破案件起到直接作用的，可以酌情给予奖励。
第七，明确了奖励金额及其保障。适当的奖励对于调动人民群众的举报积极性具有重要作用。随着我国经济社会的发展和反腐败斗争的深入开展，需要更好地调动人民群众举报职务犯罪的积极性，提高奖励标准正是鼓励群众举报的一个具体措施。因此，《规定》在充分调研的基础上，适当提高了举报奖励金额，规定：每案奖金数额一般不超过二十万元；举报人有重大贡献的，经省级检察院批准，可以在二十万元以上给予奖励，最高不超过五十万元；有特别重大贡献的，经最高人民检察院批准，不受上述数额的限制。同时规定，举报奖励资金由财政部门列入预算，统筹安排。
第八，明确了在保护、奖励举报人工作中失职、渎职的法律责任。《规定》规定，有下列情形之一，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依纪依法给予处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：一是故意或者过失泄露举报人姓名、地址、电话、举报内容等，或者将举报材料转给被举报人的；二是应当制作举报人保护预案、采取保护措施而未制定或采取，导致举报人及其近亲属受到严重人身伤害或者重大财产损失的；三是截留、侵占、私分、挪用举报奖励资金，或者违反规定发放举报奖励资金的。
三、《规定》落实中应注意的几个问题
一是相关单位要明确分工，加强协作。检察机关、公安机关和财政部门要在明确分工的基础上，加强配合，形成合力，共同做好举报人保护和奖励工作。检察机关要在纪检监察机关、公安机关、财政部门等单位的配合下，不断创新思路，改进方法，完善机制，延伸职能，进一步做好职务犯罪举报人保护和奖励工作；公安机关要协助检察机关做好举报人保护工作，切实保障举报人及其近亲属的人身、财产安全；财政部门要加强对举报人奖励工作的经费保障和支持。相关单位应当通力合作，将《规定》中的各项措施真正落到实处。
二是检察机关内部要强化监督制约。坚持对举报人的保护工作由举报中心协调实施，侦查部门、公诉部门、司法警察部门协作配合的原则，各部门各司其职，互相配合，共同推进保护和奖励职务犯罪举报人工作。相关部门发现举报奖励工作中存在弄虚作假等违反规定行为的，报告检察长予以纠正。上级检察院发现下级检察院举报奖励工作有违反规定情形的，也应当予以纠正。
三是在保护、奖励职务犯罪举报人的同时，也要做好对举报失实的澄清、正名工作。举报失实的，会对被举报人造成一定影响，有的甚至是造成严重影响。因此，对经查证举报不实，给被举报人造成严重影响的，检察机关应当按照实事求是、依法稳妥的原则，开展举报失实澄清工作，消除不良影响。举报失实澄清可以采取向被举报人所在单位、上级主管部门通报，在一定范围内召开澄清通报会，或者以被举报人接受的其他方式进行。
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