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《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》理解与适用
文/陈国庆;韩耀元;吴峤滨
（该规定已失效，被2016年新的规定代替）
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
2013年6月18日，最高人民法院、最高人民检察院联合公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》)，自6月19日起施行。《解释》针对惩治环境污染犯罪的法律适用问题，进一步明确了污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等犯罪的定罪量刑标准以及环境污染犯罪涉及的从重处罚、共同犯罪、犯罪竞合、术语界定等法律适用问题。这是最高人民法院、最高人民检察院依法从严惩治环境污染犯罪，充分发挥刑事司法职能，积极回应人民群众关切，促进生态文明建设的一项重要举措。《解释》的出台，对于进一步强化环境保护，维护人民群众生命健康财产安全，推进美丽中国建设，将发挥重要作用。为便于深入理解和掌握《解释》的基本精神和主要内容，现就《解释》的有关问题解读如下：
一、制定《解释》的背景及过程
环境是影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境与人类密切相关，是人类赖以生存和发展的基础。随着我国社会生产力蓬勃发展，经济快速增长、人口持续增加、工农业及生活污染物排放总量不断增大，环境污染和环境破坏也达到空前的程度，我国的生态环境面临十分严峻的形势。当前，重大、恶性环境污染事件时有发生，环境污染已成为重大社会公害，严重影响人民群众生命健康安全，严重影响社会和谐稳定。为实现中国特色社会主义全面发展和中华民族永续发展，党的十八大把生态文明建设放在更加突出的位置，纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局，并首次提出了“建设美丽中国”的美好愿景。
为了扭转日益恶化的环境形势，更好地保护环境，我国先后通过了一系列环境保护法律法规、行政规章，并开始逐步重视环境的刑法保护问题。1997年刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定了重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪，第四百零八条规定了环境监管失职罪。2006年最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称《2006年立案标准》)、2006年最高人民法院《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《2006年解释》)等司法解释，对上述环境污染犯罪的定罪量刑标准作了明确规定。全国人大常委会于2011年2月25日通过了《刑法修正案（八）》，对1997年刑法第三百三十八条规定的“重大环境污染事故罪”作了三处修改完善：一是扩大了污染物的范围，将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”；二是降低了入罪门槛，将“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”；三是作了文字修改，删除了原来条文中规定的排放、倾倒、处置行为的对象，即“土地、水体、大气”。修改后，2011年“两高”《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（五）》将罪名由原来的“重大环境污染事故罪”相应调整为“污染环境罪”。
为确保法律准确、统一适用，依法严厉惩治、有效防范环境污染犯罪，2013年4月起，“两高”会同公安部、环境保护部共同启动司法解释的研究起草工作，在相关司法解释的基础上，草拟了司法解释初稿。“两高”分别在全国法院系统、检察院系统内征求意见，听取了全国人大常委会法工委等有关中央单位的意见和建议，听取了中国人民大学、北京师范大学、中国政法大学等单位的专家学者的意见。经综合各方面的意见，多次研究修改，2013年6月8日由最高人民法院审判委员会第1581次会议、由最高人民检察院第十二届检察委员会第7次会议分别审议通过了该解释。
二、《解释》的主要内容及说明
《解释》共十二条，主要规定了环境污染犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题。第一条明确了污染环境罪“严重污染环境”的认定标准。第二条明确了刑法第三百三十九条“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、第四百零八条“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的认定标准。第三条明确了刑法第三百三十八条、第三百三十九条“后果特别严重”的认定标准。第四条明确了环境污染犯罪的从重处罚情节。第五条明确了环境污染犯罪的从宽处罚情节。第六条明确了单位实施环境污染犯罪的定罪量刑标准。第七条明确了污染环境罪的共同犯罪问题。第八条明确了实施环境污染犯罪同时构成其他犯罪的处理原则。第九条明确了“公私财产损失”的计算范围。第十条明确了“有毒物质”的范围和认定标准。第十一条明确了环境污染专门性问题的鉴定机构及程序。第十二条是关于《解释》的效力规定。
（一）污染环境罪“严重污染环境”的认定标准
《刑法修正案（八）》将污染环境罪的入罪要件由原来的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。从刑法修改的精神来看，“严重污染环境”不仅包括造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实害结果，也包括违反国家规定，排放、倾倒、处置有害物质使环境受到严重污染或破坏的情形。
《解释》第一条规定了十四种应当认定为刑法第三百三十八条规定的“严重污染环境”的情形。第一项规定“在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”情形，主要考虑到根据水污染防治法、自然保护区条例的规定，饮用水水源一级保护区和自然保护区核心区属于特殊重点保护的环境区域，在上述区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的行为，对环境具有极大的破坏性，应当认定为“严重污染环境”。第二项规定“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”情形，主要是从污染物排放量的角度予以规定，本项规定中的“危险废物”根据《解释》第十条的规定，包括列入国家危险废物名录的废物，以及根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。第三项规定“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的”情形，主要是从污染物超标程度的角度予以规定。主要考虑是：环境保护法第十条规定国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。”“凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。”因此，本项将国家标准和省、自治区、直辖市人民政府根据环境保护法制定的省级标准作了并列规定。第四项规定“私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”情形，主要考虑到水污染防治法、放射性污染防治法等法律均对上述行为作出明确的禁止性规定，而且上述行为隐蔽性强、危害性大，也反映了行为人主观恶性较大，有必要予以刑事打击。第五项规定“两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的”情形，主要考虑：一是从实践看，由于污染环境犯罪的犯罪成本低、取证难度大，屡查屡犯的现象较为普遍，规定本项，可以有针对性地加大打击力度，降低执法成本。二是本项规定将时间限制在“两年内”，曾受行政处罚的次数限定为“两次以上”。符合该项规定的，说明行为人主观恶性较大，客观危害严重，将其纳入刑事打击范围，符合罪责刑相适应原则。需要说明的是，前述第一项至第五项规定中均只针对毒害性较强的污染物设定了具体的入罪标准，其范围比刑法第三百三十八条规定的“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”的范围略小，主要考虑是：污染环境的有毒、有害物质种类繁多、不可计数，不同污染物对环境的毒害程度又有很大差异。当前违规排放各种污染物的情况仍然十分普遍。“严重污染环境”具体认定标准的设定，既要体现从严打击污染环境犯罪的立法精神，也要立足当前实际，恰当把握打击面，实现行政处罚与刑事处罚的有序衔接。第六项“致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的”、第十项“致使疏散、转移群众五千人以上的”、第十一项“致使三十人以上中毒的”情形，主要参考了国家突发环境事件应急预案的相关规定，上述情形属于较大突发环境事件(III级）。第七项“致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的”，第八项“致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的”，第九项“致使公私财产损失三十万元以上的”，第十二项“致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的”，第十三项“致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的”情形，是在《2006年解释》第一条、第二条规定基础上的完善和明确，主要针对造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实害结果。第十四项是兜底条款。
（二）刑法第三百三十九条“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、第四百零八条“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的认定标准
根据刑法第三百三十九条的规定，“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”是非法处置进口的固体废物罪适用第二档法定刑的标准，是擅自进口固体废物罪的入罪标准。根据刑法第四百零八条的规定，“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”是环境监管失职罪的入罪标准。
《解释》第二条规定，具有《解释》第一条第六项至第十三项规定情形之一的，应当认定为刑法第三百三十九条规定的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者第四百零八条规定的“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。主要考虑：一是《刑法修正案（八）》完善了污染环境罪的构成条件，但对刑法第三百三十九条非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和刑法第四百零八条环境监管失职罪未作出相应修改。因此，只能从实害结果的角度，对该两条规定中的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”予以明确。二是《解释》第一条第七项至第九项、第十二项、第十三项规定的情形，主要针对造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实害结果，这一规定与《2006年解释》第一条、第二条关于刑法第三百三十九条、第四百零八条入罪标准的规定是一致的。同时，将《解释》第一条第六项“致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的”、第十项“致使疏散、转移群众五千人以上”、第十一项“致使三十人以上中毒的”情形也认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。主要是考虑到具有上述情形的，尽管没有表现为财产实际损失或者人身伤亡的实际后果，但通常意味着公私财产终将遭受重大损失或者使人体健康遭受严重危害、造成伤亡，而且这几类情形符合环境污染犯罪的自身特点，有利于实践中加大对环境污染犯罪的刑事打击力度。还需要指出的是，《2006年立案标准》与《2006年解释》对刑法第四百零八条环境监管失职罪的入罪标准的规定并不一致，根据《解释》第十二条的规定，《解释》出台后应当以《解释》的规定为准。
（三）刑法第三百三十八条、第三百三十九条“后果特别严重”的认定标准
根据刑法第二百二十八条、第二百二十九条的规定，“后果特别严重”是污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的结果加重情节。
《解释》第三条规定了十一种应当认定为刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的“后果特别严重”的情形。其中，第一项“致使县级以上城区集中式饮用水水源取水中断十二个小时以上的”、第五项“致使疏散、转移群众一万五千人以上的”、第六项“致使一百人以上中毒的”情形，主要参考了国家突发环境事件应急预案的相关规定，上述情形属于重大突发环境事件(II级）或者特别重大突发环境事件(I级）。第二项“致使基本农田、防护林地、特种用途林地十五亩以上，其他农用地三十亩以上，其他土地六十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的”，第三项“致使森林或者其他林木死亡一百五十立方米以上，或者幼树死亡七千五百株以上的”，第四项“致使公私财产损失一百万元以上的”情形，主要针对造成公私财产重大损失的实害后果，沿用了《2006年解释》第三条的规定。第七项“致使十人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的”，第八项“致使三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的”，第九项“致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍，并致使五人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的”，第十项“致使一人以上死亡或者重度残疾的”情形，主要针对造成人员伤亡的实害后果，是在《2006年解释》第三条规定基础上的完善和明确，并适当降低了认定标准。第十一项是兜底条款。
（四）环境污染犯罪的从重处罚情节
《解释》第四条共分两款。第一款规定了四种应当酌情从重处罚的情形。从司法实践来看，行为人实施的环境污染犯罪具有这四种情形，与一般的环境污染犯罪相比，其主观恶性和社会危害性更大，有必要依法予以严惩。第一项规定“阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的”情形，主要考虑到根据环境保护法第三十五条的规定，拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的，应当给予行政处罚。本项规定中的“环境监督检查”，是指负有环境保护监督管理职责的机关对环境监督检查，包括但不限于环保部门，如对水污染的监督检查可以由水利部门实施，对海洋污染的监督检查可以由海洋行政主管部门实施。第二项规定“闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施不正常运行的”情形，主要考虑到根据环境保护法第三十七条的规定，未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，应当给予行政处罚。本项规定中的“使污染防治设施不正常运行”，是指违反污染防治设施正常运行规范的情形。如以不正常运行水污染物处理设施为例，根据国家环保总局《关于“不正常使用”水污染物处理设施的认定和处罚问题的复函》（环办[1998]98号），通常表现为如下情形之一：1.将部分或者全部污水不经过处理设施而直接排入环境；2.将未处理达标的污水从处理设施的中间工序引出直接排入环境；3.将部分或者全部处理设施停止运行；4.违反操作规程使用处理设施，或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常运行；5.违反处理设施正常运行所需的条件，致使处理设施不能正常运行的其他情形。第三项规定“在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的”情形，主要体现了对医院、学校、居民区等环境区域的特殊保护。第四项规定“在限期整改期间，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的”情形，主要考虑到这类犯罪分子顶风作案，主观恶性较大，有必要予以严惩。
《解释》第四条第二款明确行为人实施阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的行为，构成妨害公务罪的，以污染环境罪与妨害公务罪数罪并罚。
（五）环境污染犯罪的从宽处罚情节
为贯彻宽严相济刑事政策，《解释》第五条明确，行为人实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的犯罪行为，但及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，积极赔偿损失的，可以酌情从宽处罚。
（六）单位实施环境污染犯罪的定罪量刑标准
实践中，不少环境污染犯罪是由单位实施的，此类行为往往具有更大的社会危害性。《解释》第六条明确，对于单位实施环境污染犯罪的，适用与个人犯罪相同的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。
（七）污染环境罪的共同犯罪问题
根据固体废物污染环境防治法第五十七条的规定，从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向有关部门申请领取经营许可证。禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。而实践中，不少企业为降低危险废物的处置费用，在明知他人未取得经营许可证或者超出经营许可范围的情况下，向他人提供或者委托他人收集、贮存、利用、处置危险废物的现象十分普遍。他人接收危险废物后，由于实际不具备相应的处置能力，往往将危险废物直接倾倒在土壤、河流中，严重污染环境。为有针对性地加强对此类犯罪行为的打击，《解释》第七条明确，行为人明知他人无经营许可证或者超出经营许可范围，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，严重污染环境的，以污染环境罪的共同犯罪论处。
（八）实施环境污染犯罪同时构成其他犯罪的处理原则
为了进一步加大对环境污染犯罪的打击力度，《解释》第八条对实施环境污染犯罪同时构成其他犯罪的，明确规定了“从一重罪处断原则”，即违反国家规定，排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的，依照处罚较重的犯罪定罪处罚。主要考虑是：根据刑法第一百一十四条、第一百一十五条的规定，投放危险物质罪具体表现为故意投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的行为。从词义上理解，投放与排放、倾倒、处置并无实质的区别，只是投放的主观故意色彩稍重一些。“毒害性、放射性、传染病病原体等物质”与“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”在概念和范围上都存在包含关系，很难截然区分。因此，经研究认为，违反国家规定，排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，在司法实践中既可能属于非法处置进口的固体废物，也可能属于直接投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质，根据刑法理论，属于想象竞合犯，可以以非法处置进口的固体废物罪或者投放危险物质罪定罪处罚。
（九）“公私财产损失”的计算范围
《解释》第九条明确了“公私财产损失”的计算范围，即包括污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值，以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用。该规定沿用了《2006年解释》第四条的规定。
（十）“有毒物质”的范围和认定标准
根据刑法第三百三十八条规定，污染环境罪的犯罪对象是指“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”。其中，“有放射性的废物”、“含传染病病原体的废物”实践中容易鉴定、认定，无需专门解释；“其他有害物质”范围十分宽泛，难以具体界定。因此，《解释》第十条对“有毒物质”的范围和认定标准作出了专门规定。
《解释》第十条规定了五种应当认定为“有毒物质”的物质。第一项是“危险废物”，即包括列入国家危险废物名录的废物，以及根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。主要参照了固体废物污染环境防治法第八十八条、危险废物经营许可证管理办法第三十一条的规定。第二项是剧毒化学品、列入重点环境管理危险化学品名录的化学品，以及含有上述化学品的物质。危险化学品目前大约有三千八百多种，但并非都对环境有危害，如有些危险化学品的危险主要在于其爆炸性，其危险主要在安全生产方面，而非环境保护方面。经研究，目前在环境保护领域，需要列入“有毒物质”的危险化学品主要是剧毒化学品（已经发布）和列入重点环境管理危险化学品名录（即将发布）的危险化学品以及含有上述化学品的物质。第三项是含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质。在环境污染领域中，重金属主要是指对生物有明显毒性的金属元素或者类金属元素。不同于其他污染物的可降解性，重金属污染物具有长期性、累积性、潜伏性和不可逆性等特点，很难在环境中降解。因此，本项根据实践情况，列举了对人体或者环境均有较强毒害性、需要重点防控的含有铅、汞、镉、铬等重金属的污染物。第四项是持久性有机污染物。持久性有机污染物是具有毒性、难以降解、可在生物体内蓄积的物质，此类污染物可传输并沉积在远离其排放点的地区，可长期在生态系统中累积。目前，我国管理的持久性有机污染物为《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》所管控的化学物质。公约管控清单为开放式的，目前列入的共有23种。第五项是兜底条款。
（十一）环境污染专门性问题的鉴定机构及程序
《解释》第十一条共分两款。办理环境污染刑事案件，常常涉及污染物认定、损失评估等专门性问题，需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。但是，目前具有环境污染鉴定资质的机构较少、费用昂贵，难以满足办案实践需求。为有效解决办理环境污染刑事案件过程中的专门性问题，《解释》第十一条第一款明确规定，对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。
《解释》第十一条第二款明确，县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。主要考虑是：环保部门的监测数据是认定违规排放行为的第一手证据。如对《解释》第一条第三项规定的“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准三倍以上”，可以直接根据环保部门的检测数据作出认定，无需再作司法鉴定。但考虑各级环保部门的监测条件、水平不同，为确保相关数据的客观、准确，确保相关案件公正处理，可以作为证据使用的监测数据，必须是县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的，且经省级以上环境保护部门认可的数据。
（十二）司法解释的效力规定《解释》第十二条是关于司法解释的效力规定。由于本解释的内容已完全涵盖《2006年解释》，因此本解释公布施行后，《2006年解释》不再适用。同时，《2006年立案标准》、2008年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》等司法解释和规范性文件中的相关规定与本解释不一致的，也应以本解释为准。
[编辑：金园园]
【注释】
*作者单位：最高人民检察院法律政策研究室。
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