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《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的理解与适用
文/祝二军
目前，我国自然环境持续恶化的趋势尚没有得到根本遏制，重大环境污染事故不断发生，严重危害了人民群众的生命财产安全和经济社会的可持续发展。党和国家领导人对此高度关注，多次指示要采取措施，切实解决好环境问题。治理环境污染是一项相当复杂的系统工程，需要在中央的领导下，各部门齐抓共管，采取行政、经济、教育、法律等各种手段，实行综合治理。2006年7月21日，最高人民法院公布的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），就是从司法保障的角度，对于准确适用法律，遏制环境污染犯罪多发势头，推动各地区、各部门、各单位贯彻落实科学发展观、实现科学发展的一种积极尝试。
最高人民法院高度重视起草环境污染犯罪司法解释工作。2005年12月22日，沈德咏副院长代表最高人民法院就起草司法解释事宜向全国人民代表大会环境与资源保护委员会作了专题汇报，2006年4月10日，最高人民法院又就此事向全国人大常委会作了书面报告。最高人民法院研究室经过广泛深入的调查研究，并征求全国人大常委会法工委刑法室、最高人民检察院法律政策研究室、公安部法制局、国家环保总局法规司、卫生部卫生监督局、国家林业局野生动植物保护司、森林公安局、海关总署缉私局以及最高人民法院五个刑事审判庭、司法科学技术研究所和部分专家学者的意见，同时征求了全国各高级人民法院的意见，并委托国家环保总局征求了全国环保系统的意见。2006年6月26日，最高人民法院审判委员会讨论后，决定公布实施该司法解释。
总体来讲，《解释》对于环境污染犯罪的定罪量刑标准进行了明确的、具体的规定，具有较强的针对性和可操作性。准确理解和适用《解释》，笔者认为需要从以下几个方面加以把握。
一、必须依法惩治环境污染犯罪
我国每年发生的重大环境污染事故和处理的环境污染行政违法案件有数千件，但真正被追究刑事责任的案件寥寥无几，两者差异极其悬殊。2003年至2006年上半年共三年半时间，全国法院审结的重大环境污染事故罪、擅自进口固体废物罪和环境监管失职罪案件只有区区30件，而非法处置进口的固体废物案件竟然为零。产生这种现象的原因很复杂，但法律意识的淡薄、刑事法律适用的缺失和不足，不能不引起人们的重视。
在依法惩治环境污染犯罪的同时，必须明确，并非对所有的环境污染行为都要追究刑事责任。以重大环境污染事故罪为例，根据刑法第三百三十八条的规定，对排放、倾倒、处置废物的行为追究刑事责任必须具备三个前提：一是违反国家规定。排放、倾倒、处置废物的行为，如果符合法律、行政法规的规定，就是允许的，刑法惩治的是超过国家规定的标准排放、倾倒、处置废物行为。二是排放、倾倒、处置的是危险废物。如果排放、倾倒、处置的是有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物之外的一般废物，则不在刑法惩治之列。三是造成了重大环境污染事故，公私财产损失或者人身伤亡的数量达到了司法解释规定的标准。重大环境污染事故是突发性事故，如果是慢性的、长期的污染造成的财产损失和身体损伤，则宜通过民事赔偿的途径进行，而不宜通过追究刑事责任的办法解决。
二、《解释》的总体结构
刑法关于环境污染问题规定了五种犯罪，分别是第三百三十八条重大环境污染事故罪、第三百三十九条非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪、第四百零八条环境监管失职罪、第一百五十二条走私废物罪。考虑到走私废物罪将在关于走私罪的司法解释（二）中进行规定，因此，《解释》只涉及前四种犯罪。
从刑法条文规定看，刑法关于这四种环境污染犯罪的结果有着大体相同的规定，均有“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”或者“严重危害人体健康”等。当然，这些规定对于重大环境污染事故罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪来说，是构成犯罪的要件；对于非法处置进口的固体废物罪来说，是加重处罚的要件。同时，在重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪这三种犯罪中均有“后果特别严重的”的规定，作为加重量刑情节。有鉴于此，《解释》打破了以往对于刑法条文逐条解释的体例，而采取了基于内容的共性进行集中解释的体例。这样做，使得《解释》言简意赅，条理清晰，重点突出，便于操作。
有人提出，上述四种环境污染犯罪虽然结果有相同之处，但它们的法定刑不同，放在一起解释，采用统一的标准，似乎难以体现立法本意。笔者认为，犯罪的社会危害性主要取决于犯罪的行为方式，而不是犯罪结果。结果虽然大体相同，但与不同的行为方式相结合之后，上述四种犯罪由此具有了不同的客观表现，也由此决定了它们各自不同的社会危害性和法定刑。可以说，集中解释的体例，不仅没有违背立法本意，而且恰恰彰显了立法本意。
三、公私财产损失的范围
从理论上讲，环境污染造成的公私财产损失应当包括四部分：一是环境污染造成的现有财产损毁、减少的实际价值，即直接经济损失；二是为防止污染扩大、减少污染造成的损害而采取的必要的、合理的措施发生的费用，即紧急措施费用；三是为消除污染，采取的措施而发生的费用，即消除污染费用；四是为恢复生态而采取的措施发生的费用，即恢复生态费用。这四部分内容的结合，反映了环境污染行为及其造成的财产损失的特征。
对于公私财产损失的范围应当具体分析。第一部分是环境污染行为直接造成的经济损失，自然属于财产损失的范围。第四部分费用，虽然理论上也是由环境污染行为造成的，但在实践中难以操作，正如一个地方的生态形成是自然界多种因素在很长时间内综合作用的结果一样，一个地方的生态恢复也需要相当长的时间，而且有些生态环境一旦被破坏，将永远不可能恢复，其损失难以估量。因此，该部分费用在审判实践中不宜计算在财产损失的范围之内。
那么，第二部分、第三部分费用能否纳入公私财产损失的范围？在征求意见过程中，有人提出，紧急措施费用和消除污染费用没有统一的计算标准，实践中差别太大，事故发生后，政府部门、有关单位采取的措施多样，费用不好计算，各地掌握起来差距悬殊，因此，不宜纳入公私财产损失的范围。
对此，《解释》第4条做了肯定性回答：“本解释所称‘公私财产损失’，包括污染环境行为直接造成的财产损毁、减少的实际价值，为防止污染扩大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用。”即紧急措施费用和消除污染费用应当属于公私财产损失的范围。笔者理解，环境污染犯罪有其自身的特殊性，与一般侵犯财产的犯罪或者侵犯人身的犯罪不同，其造成的结果具有明显的持续性和环境影响性，持续影响着环境和人类生存的质量状况。《解释》主要是考虑到紧急措施费用和消除污染费用是在环境污染行为发生后，有关单位和个人采取的必要的、合理的措施而发生的，是实实在在的损失，因此，应当计算在财产损失的范围之内。考虑到为防止污染扩大以及消除污染而采取的措施是各种各样、纷繁复杂的，《解释》无法进一步更详细地规定哪些措施是必要的、合理的，只能规定一个原则范围。至于哪些是必要的、合理的措施而发生的费用，应当属于审判人员自由裁量的范围，由审判人员根据个案情况综合判断。例如，排放到河里的危险废物，可以利用自然力让河流冲洗净化，而排放到湖泊、水库里的危险废物，则一般需要采取人工措施消除污染。在审判实践中，不能因为这些费用判断起来复杂，就不计算在公私财产损失的范围之内。
有人提出，环境污染造成人身损害时的医疗费用，包括治疗费用、护理费、误工费、住宿费、交通费、残疾用具费、残疾赔偿金、死亡赔偿金等，是环境污染行为必然引起的，应当计算在财产损失的范围。笔者认为，既然刑法将环境污染行为造成的财产损失和人身伤亡作为不同的犯罪结果分别进行了规定，在关于财产损失的解释中，就不宜将人身损害的医疗费用囊括进来。
四、公私财产损失的具体种类
《解释》第1条第（1）项规定，造成环境污染事故，致使公私财产损失30万元以上的，无论是个人财产、单位财产还是国有财产遭受损失，除犯罪人自己的财产损失之外，均属于公私财产遭受重大损失。第3条第（1）项规定，造成环境污染事故，致使公私财产损失100万元以上的，属于后果特别严重。这是关于刑法第三百三十八条、第三百三十九条和第四百零八条中财产损失的基本规定。
除此之外，《解释》还规定了其他种类的财产损失，包括土地、林木、水域污染、人员疏散转移等情形。
《解释》第1条规定，造成重大环境污染事故，致使基本农田、防护林地、特种用途林地5亩以上，其他农用地10亩以上，其他土地20亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；致使森林或者其他林木死亡50立方米以上，或者幼树死亡2500株以上的，均属于公私财产遭受重大损失。至于后果特别严重的情形，则以其数量是上述的三倍掌握。这里关于土地遭受破坏的数量标准，与最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中关于非法占用农用地犯罪致使土地遭受破坏的数量标准相一致。这里关于林木遭受破坏的数量标准，与最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中关于滥伐林木犯罪致使林木遭受破坏的数量巨大的标准相一致。
在征求意见过程中，有人提出将造成环境污染事故致使国家重点保护的珍贵、濒危野生动物遭受损失的数量或者价值作为致使公私财产遭受重大损失的标准之一。《解释》最终没有采纳这一建议，主要是考虑到珍贵、濒危野生动物的种类多，珍贵、濒危程度不一，笼统地规定一个数量标准不太准确，而且，珍贵、濒危野生动物的价值可以通过该种野生动物的资源保护费的一定倍数计算出来，其价值可以适用《解释》关于公私财产遭受重大损失以及后果特别严重的基本规定。
我国目前从国务院至地方各级政府，经过充分调研和科学论证，发布了种类繁多的应急预案，对于有效应对各种突发事件、保障人民群众生命财产安全发挥了很好的作用。但是，这些预案之间的协调性不太好，例如各种突发事件应急预案中关于死亡规定的数量标准差别就较大。作为针对环境污染犯罪的司法解释，只能借鉴和吸收这些预案中的合理成份。例如，《解释》在“后果特别严重”的规定中，就吸纳了《国家突发环境事件应急预案》对突发环境事件分级Ⅱ级中造成水源污染达到“重要河流、湖泊、水库及沿海水域大面积污染，或县级以上城镇水源地取水中断”，或者事件分级Ⅰ级中“重要城市主要水源地取水中断”的情形，而没有吸纳该预案中关于人员死亡数量的情形，也没有吸纳该预案中关于放射源丢失、被盗、失控的情形。这里的重要河流、湖泊、水库，由审判人员自行判断，一般指具有饮用水源地功能的河流、湖泊或者水库。重要城市，一般指设区的地级市。关于人员疏散转移的数量标准，《解释》仅仅在“后果特别严重”中进行了规定。虽然该预案事件分级Ⅱ级中规定的是疏散转移1万人以上、5万人以下，事件分级Ⅰ级中规定的是疏散转移5万人以上，但《解释》规定的是达到该预案事件分级Ⅱ级以上的情形，包括Ⅱ级和Ⅰ级。也就是说，造成环境污染事故，致使人员疏散转移1万人以上，就属于后果特别严重，应处三年以上七年以下有期徒刑。
五、人身伤害的情形
与一般侵犯人身权利的犯罪如故意杀人、故意伤害等经常造成物理性的、器质性的伤害不同，环境污染犯罪造成人身伤害的情形，经常造成化学性、生物性、放射性的损害，主要表现为功能性损害。这就要求采用不同的标准来衡量环境污染犯罪造成人身伤害的情形。
关于人身伤害问题，《解释》规定了两种具体的判断标准，一是死亡、重伤、轻伤标准，如致使1人以上死亡、3人以上重伤、10人以上轻伤、1人以上重伤并5人以上轻伤，属于人身伤亡的严重后果或者严重危害人体健康；致使3人以上死亡、10人以上重伤、30人以上轻伤，或者3人以上重伤并10人以上轻伤，属于后果特别严重。该标准目前可以参考《人体重伤鉴定标准》、《人体轻伤鉴定标准》的规定执行。据悉，国家有关部门正在对这两种鉴定标准进行修订，可能在重伤、轻伤之外规定其他标明伤情轻重的用语，也可能对于轻伤、重伤进行更详细的划分。但是，只要刑法没有修改重伤、轻伤的标准性用语，我们就应该坚持使用重伤、轻伤用语。
关于人身伤害的另一种判断标准是《国家突发公共卫生事件应急预案》分级情形中规定的传染病发生流行或者人员中毒数量标准。该预案是国家为应对突发公共卫生事件而编制的，但其事件分级中传染病发生流行或者人员中毒数量的情形，比较明确、具体，用来判断环境污染造成的人身伤害比较适合。如该预案Ⅲ级情形中规定一次食物中毒人数超过100人，或者一次发生急性职业中毒10－49人，属于人身伤亡的严重后果或者严重危害人体健康。对此，《解释》在第2条第（2）项进行了规定。需要说明的是，该预案事件分级Ⅱ级中规定的人员中毒数量不太合理，是将人员中毒与人员死亡数量相结合的规定，事件分级Ⅰ级没有规定人员中毒数量的标准，因此，《解释》关于“后果特别严重”的规定中，没有也无法采纳该预案中关于人员中毒数量的标准，而仅仅采纳了其中的传染病发生、流行的标准。
考虑到环境污染造成的人身伤害的情形比较复杂，上述两种标准难以全部涵盖，因此，《解释》在第2条第（3）项和第3条第（7）项规定了兜底性条款。例如，关于非法处置放射性废物造成人员死、伤的数量没有达到上述两种标准的规定，但是造成相当多的人员遭受放射伤害，出现明显症状，行为具有严重的社会危害性的，就可以适用兜底性条款加以惩治。
在征求意见过程中，有人提出采用致患污染性疾病的人数作为判断严重危害人体健康的标准。但是，考虑到“污染性疾病”只是一个学理概念，现有法律、法规、部门规章没有使用这一概念，更没有划定其范围，即使在学理研究领域，也没有进一步的深入研究，而是停留在提出概念的阶段。现实生活中，可能小到头痛恶心、感冒发烧，大到罹患白血病、新生儿先天性器官缺陷等，都属于污染造成的疾病的范围。因此，《解释》没有采纳这种提法。还有人提出采用《职工工伤与职业病致残程度鉴定》作为判断人身伤害的标准，理由是该标准比较全面、科学，比较适合环境污染造成人身伤害的情形。笔者认为，该标准的适用对象主要是单位内部职工，适用条件是发生工伤和职业病，主要服务于职工残疾程度评定，带有较强的劳动保护色彩，而不宜适用于环境污染造成的人身伤害的判断。《解释》最终没有采用这种标准。
（作者单位：最高人民法院）
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