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《最高人民法院关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》的理解与适用
文/姜启波 郭锋 陈龙业
最高人民法院发布的《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》（以下简称《意见》），针对近年来不断发生的高空抛物、坠物事件，回应人民群众呼声，明确要求各级人民法院切实贯彻以人民为中心的发展理念，把维护人民群众的合法权益放在首位，充分认识高空抛物、坠物行为的社会危害性，将预防和惩治相结合，加强源头治理，依法惩治犯罪，妥善审理民事纠纷，完善相关工作机制，全面保护人民群众的人身和财产安全，保障人民群众安居乐业，促进社会和谐稳定。
一、《意见》起草的背景和过程
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，从党和国家事业发展全局、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把保障人民安居乐业放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹谋划部署，在体制机制、法律法规、监督管理等方面采取了一系列重大举措。党的十九大报告提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，十九届四中全会强调“确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益、安全问题，要不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
近年来，全国各地陆续发生了一些高空抛物、坠物的情况，严重影响了人民群众生命财产安全。为贯彻落实习近平总书记和党中央决策部署，切实维护人民群众“头顶上的安全”，促进社会公平正义，最高人民法院高度重视，召开专题会议进行研究部署，成立专项工作小组，做好具体贯彻落实工作。其中，最重要的措施就是紧密结合人民法院职责，起草指导全国法院依法预防和惩治高空抛物、坠物行为的意见。最高人民法院研究室在深入学习有关政策文件、法律法规，认真梳理研究现有资料、典型案例的基础上，起草了《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见（稿）》，经征求意见和按程序审议通过，于2019年10月30日印发并施行。
二、《意见》起草遵循的基本原则
一是坚持问题导向。《意见》的起草紧紧围绕高空抛物、坠物给人民群众生命财产安全带来极大危害的一系列现实问题，比如针对抛物行为人查找难、打击弱，受害人救济不及时不充分，承担补偿责任的无辜居民范围过广等问题，提出了具体措施和要求。特别是，《意见》坚持把维护当事人合法权益放在首位，既要求人民法院充分发挥自身职能作用，切实有效保护人民群众生命财产安全，又明确提出人民法院要积极推动预防和惩治高空抛物、坠物行为的综合治理、协同治理、源头治理工作，坚持预防为先，切实有效排查整治安全隐患，尽可能防范此类行为发生，真正祛除人民群众“头顶上的威胁”，不断提高和改善人民群众安全感、幸福感，不断推动国家治理体系和治理能力现代化。
二是注重总结审判经验。在起草《意见》的过程中，高度重视对各级法院审判经验的总结，充分运用人民法院信息化成果，借助大数据分析，从近3年多来的涉高空抛物、坠物的1000多件案件中筛选出较为典型的案例进行客观化、类型化分析研判，确保《意见》有关条文更加符合实际情况，更具可操作性。
三是坚持依法规范。《意见》的内容既涉及高空抛物、坠物入刑的问题，也涉及民事责任承担的内容。在《意见》起草过程中，严格依照刑法、侵权责任法的相关规定，对高空抛物、坠物定罪量刑、民事责任承担的内容予以具体细化。在符合法律规定精神的前提下，充分运用文义解释、体系解释等方法，使得有关责任承担的规定更加公平合理，更具可操作性。
三、《意见》的主要内容
《意见》分为4个部分，共16条，要求全国法院充分发挥职能作用，既要加强源头治理，监督支持依法行政，有效预防和惩治高空抛物、坠物行为，又要注重多元化解和诉源治理，不断完善调处和预防高空抛物、坠物纠纷的工作机制；既要依法惩处构成犯罪的高空抛物、坠物行为，切实维护人民群众生命财产安全，又要坚持司法为民、公正司法，依法妥善审理高空抛物、坠物民事案件，旨在打出预防和惩治的组合拳，切实维护人民群众“头顶上的安全”，不断提高和改善民生水平，不断满足人民日益增长的美好生活需要。概括起来，《意见》的主要内容包括以下几个方面：
（一）加强对高空抛物、坠物行为的综合治理和诉源治理
高空抛物、坠物事件的发生，有多方面的原因。从根本上规制和预防此类行为的发生，需要有关部门的积极配合，联动解决，特别是要在预防方面下更大气力，要在诉源治理上下更大气力。结合人民法院职责，最高人民法院《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》明确提出：主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设。切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用，推动工作向纠纷源头防控延伸。主动做好与党委政府创建“无讼”乡村社区、一体化矛盾纠纷解决中心、行政争议调解中心工作对接，支持将诉源治理纳入地方平安建设考评体系。加强对非诉讼方式解决纠纷的支持、指导和规范。预防和惩治高空抛物、坠物行为需要多措并举、多部门联动，做好协同治理、诉源治理。实际上，对于高空抛物的规制和预防，不少地方已经做了有益探索，比如早在2006年广东省深圳市安全生产监督管理局就出台了《关于对楼宇高空抛物危害公众安全行为依法加强监管的通知》。为加强高速铁路沿线安全管理，确保铁路运行安全和人身财产安全，贵州省贵阳市于2014年出台了《高速铁路沿线禁止高空抛物等行为管理办法》，针对向高速铁路线路及其安全保护区和邻近区域、列车等抛掷物品，以及随意倾倒、抛洒垃圾，或者因违反规定导致高速铁路线路安全保护区及邻近区域的建（构）筑物及其他设施上堆放、悬挂的物品坠落、脱落、飘落等影响高速铁路安全的行为作出了系统全面的管理规定。此外，重庆市有关部门在2016年出台了《关于印发重庆市深入开展“车窗抛物”专项治理行动实施方案的通知》，对于多部门合力规制和预防高空抛物行为也作出了明确规定。在总结有关地方实践经验的基础上，《意见》以从根本上解决问题为导向，在第一部分明确提出，人民法院要坚决贯彻以人民为中心的发展理念，将预防和惩治高空抛物、坠物行为作为当前和今后一段时期的重要任务，充分发挥自身职能作用，切实有效保护人民群众生命财产安全。要积极推动预防和惩治高空抛物、坠物行为的综合治理、协同治理工作，及时排查整治安全隐患，切实维护人民群众“头顶上的安全”。同时，要积极推动将高空抛物、坠物案件的预防与惩治工作纳入到诉源治理机制建设当中，充分发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用。要加强与公安、基层组织等的联动，积极推动和助力有关部门完善防范高空抛物、坠物的工作举措，形成有效合力。在具体适用《意见》本部分内容时，可以参考上述地方的实践做法，以更有效地增强相关规制和预防措施的针对性和可操作性。
同时，规制和预防高空抛物行为，要注重发挥司法建议的作用。司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式。实践证明，做好司法建议工作，对于促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷具有十分重要的作用。有鉴于此，《意见》明确要求，对在审理高空抛物、坠物案件中发现行政机关、基层组织、物业服务企业等存在工作疏漏、隐患风险等问题，及时提出司法建议。要充分发挥行政审判促进依法行政的职能作用，切实保护受害人依法申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益法定职责的权利，监督行政机关依法行使行政职权、履行相应职责。
（二）法律适用上要明确区分抛物和坠物的不同规则
高空抛物和坠物行为在主观恶性、社会危害性方面有很大不同，不可一概而论，但目前法律对此规定得并不十分清晰，有必要予以厘清。这一点在刑事制裁方面尤为突出。通常而言，高空抛物行为的社会危害性更为严重，行为人主观方面通常是故意；而高空坠物的行为人主观方面通常为过失，通常以造成相应结果作为入罪要件。因此，要区分两种情形，妥当选择适用罪名。比如，《意见》明确，对于故意从高空抛弃物品，尚未造成严重后果，但足以危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条规定的以危险方法危害公共安全罪定罪处罚；为伤害、杀害特定人员实施上述行为的，依照故意伤害罪、故意杀人罪定罪处罚。但对于高空坠物行为，《意见》则明确，过失导致物品从高空坠落，致人死亡、重伤，符合刑法第二百三十三条、第二百三十五条规定的，依照过失致人死亡罪、过失致人重伤罪定罪处罚。
另一方面，在民事审判中，有必要准确适用侵权责任法第八十五条和第八十七条，合理界定不同侵权行为的民事责任。侵权责任法第八十五条规定：“建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。”我们认为，关于建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害的责任承担，在侵权责任法第八十五条对于坠落物致人损害的责任承担有明确规定的情况下，从实体法上应直接适用这一规定，从而尽量限缩侵权责任法第八十七条规定的适用，缓解该条不当扩大责任承担主体的问题。同时，依据侵权责任法第八十五条的规定，如果在此类案件中存在其他责任人的，比如该建筑物存在设计缺陷或者建筑质量不合格等情况，则允许该建筑物的所有人、管理人或者使用人赔偿后依法行使追偿权。简言之，建筑物及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，人民法院应当适用侵权责任法第八十五条的认定，依法判决其承担侵权责任；有其他责任人的，所有人、管理人或者使用人赔偿后向其他责任人主张追偿权的，人民法院应予支持。从建筑物中抛掷物品造成他人损害的，应当尽量查明直接侵权人，并依法判决其承担侵权责任。
侵权责任法第八十七条规定：“从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。”对于本条的适用，相较于侵权责任法第八十五条，必须作两方面的限定：一方面，造成损害的物品必须是从建筑物而非构筑物或其他设施中抛掷或者坠落的物品。这是因为，建筑物如住宅楼、办公楼往往层数较多且存在多个所有人（如建筑物区分所有权）或使用人，难以确定具体的侵权人，而构筑物或者其他设施的权利人多为单个的民事主体。[1]另一方面，责任主体是可能加害的建筑物使用人而非建筑物的所有人。比如，在叶某英诉余某琴、余某安物件脱落、坠落损害责任纠纷案中，法院就严格区分了侵权责任法第八十五条和第八十七条的适用条件，综合全案证据推定造成受害人伤害的坠落物由被告家中坠落的可能性较大，判决二被告承担20%的补偿责任，更为公平地保护了相关当事人的权益。[2]
（三）充分发挥刑罚的威慑、教育功能，有效预防和惩治高空抛物、坠物行为
高空抛物、坠物行为具有高度危险性，极易引发重大事故，造成人身伤亡、财产损失。鉴此，《意见》明确要求人民法院要高度重视高空抛物、坠物行为的社会危害，用足用好刑法现有规定，恪守罪刑法定原则，准确认定行为性质，对于构成犯罪的要依法追究刑事责任，以充分发挥刑罚的威慑、教育功能，有效维护人民群众生命财产安全，预防、减少该类不法行为的发生。具体而言，需要注意以下几点：
其一，基本思路。对于高空抛物行为，应当根据行为人的动机、抛物场所、抛掷物的情况以及造成的后果等因素，全面考量行为的社会危害程度，准确判断行为性质，正确适用罪名，准确裁量刑罚。
其二，关于高空抛物行为的刑事责任认定。故意从高空抛弃物品，尚未造成严重后果，但足以危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条规定的以危险方法危害公共安全罪定罪处罚；致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，依照刑法第一百一十五条第一款的规定处罚。为伤害、杀害特定人员实施上述行为的，依照故意伤害罪、故意杀人罪定罪处罚。
其三，依法从重惩治高空抛物犯罪的情形。具有下列情形之一的，应当从重处罚，一般不得适用缓刑：（1）多次实施的；（2）经劝阻仍继续实施的；（3）受过刑事处罚或者行政处罚后又实施的；（4）在人员密集场所实施的；（5）其他情节严重的情形。
其四，准确认定高空坠物犯罪。过失导致物品从高空坠落，致人死亡、重伤，符合刑法第二百三十三条、第二百三十五条规定的，依照过失致人死亡罪、过失致人重伤罪定罪处罚。在生产、作业中违反有关安全管理规定，从高空坠落物品，发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，依照刑法第一百二十四条第一款的规定，以重大责任事故罪定罪处罚。
（四）准确适用法律，做好高空抛物、坠物民事案件的审判工作
《意见》明确要求，人民法院在处理高空抛物、坠物民事案件时，要充分认识此类案件中侵权行为给人民群众生命、健康、财产造成的严重损害，把维护人民群众合法权益放在首位。针对此类案件直接侵权人查找难、影响面广、处理难度大等特点，要创新审判方式，坚持多措并举，依法严惩高空抛物行为人，充分保护受害人。这既需要完善相应的工作机制，更需要准确适用现行法律规定；既要明确实体责任认定，又要科学运用民事诉讼程序规则。具体而言，应当注意以下两个问题：
1.侵权责任法第八十七条的适用问题
从法律适用角度讲，这首先就涉及侵权责任法第八十七条规定的“由可能加害的建筑物使用人给予补偿”的基本考虑在于，在具体加害人无法确定的情况下，受害人相对于众多可能成为加害人的建筑物使用人而言，处于弱势地位。如果非要其明确具体加害人，其损害方能获得救济，对受害人而言无疑雪上加霜。因此，对无辜的受害人予以保护，由可能成为加害人的民事主体对损害进行合理分配，是一种特殊情形下相对合理的分摊风险的手段和方法，属于对弱者的特殊保护。[3]这一规定的初衷是好的，但是实践中普遍存在此类案件直接侵权人难以查找，判决无侵权责任构成的居民范围过广又有失公平等问题。对此，我们调研后认为，对于本条的适用，有必要做好相应的利益平衡保护，既要依法保护受害人的合法权益，又要注重维护建筑物使用人特别是建筑物居民的合法权益，尽量查明直接侵权人，尽量限缩可能加害的建筑物使用人的范围，实现救济损害与保障安居乐业的有机统一，促进社会和谐稳定。
基于这样的思路，《意见》第9条明确要求人民法院对高空抛物、坠物案件，要坚持有案必立、有诉必理，为受害人线上线下立案提供方便，以充分保障当事人的诉权。对侵权人不明又不能依法追加其他责任人的，引导当事人通过多元化纠纷解决机制化解矛盾、补偿损失。同时，为最大限度查找确定直接侵权人并判决其承担责任，一方面，《意见》第9条提出，人民法院在受理从建筑物中抛掷物品、坠落物品造成他人损害的纠纷案件时，要向当事人释明尽量提供具体明确的侵权人，尽量限缩可能加害的建筑物使用人范围，引导和鼓励受害人一方积极查找直接侵权人。另一方面，《意见》第10条又强化了人民法院依职权调查取证的问题，要积极主动向物业服务企业、周边群众、技术专家等询问查证，加强与公安部门、基层组织等沟通协调，充分运用日常生活经验法则，最大限度查找确定直接侵权人，并依法判决其承担侵权责任。
此外，从工作程序的角度，对于疑难复杂或社会影响较大的高空抛物、坠物民事案件，特别是涉及侵权责任法第八十七条适用的，《意见》明确提出，人民法院可以根据案件的具体情况提交院审判委员会讨论决定，以最大限度发挥现有程序机制功能，确保高空抛物、坠物案件处理结果的法律效果与社会效果有机统一。
2.依法强化物业服务企业的责任
在当今社会，高层建筑林立，楼宇遍及各地，物业服务企业在维护写字楼、住宅区、酒店式公寓等各类楼盘的正常秩序，在履职范围内保护广大人民群众人身财产安全方面具有不可替代的作用。同样，物业服务企业在预防和规制高空抛物、坠物行为方面也能够发挥重要作用，也属于其加强管理、做好修缮等职责范围内的重要事项。正因如此，《意见》第12条在总结当前审判经验的基础上，依据侵权责任法有关规定，明确了物业服务企业在未尽到法定或者约定义务的情况下，依法承担相应的侵权责任。本条规定依法赋予了物业服务企业一定的责任，其目的在于引导和规范物业服务企业更加注意采取相应的安全保障和防范、监控措施，从而更有利于发现直接侵权人，也更有利于预防高空抛物事件的发生。
依据本条规定，物业服务企业承担侵权责任的前提是其不履行或者不完全履行物业服务合同约定或者法律法规规定、相关行业规范确定的维修、养护、管理和维护义务，而此义务的违反与造成建筑物及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落并最终致使他人损害具有因果关系。从责任形态上讲，物业服务企业承担的通常是作为直接侵权人依照其过错大小承担的按份责任，归责原则上应当适用侵权责任法第八十五条规定的过错推定责任。但也可能存在有其他直接侵权人的情形，物业服务企业违反了相应的作为义务，从解释论上讲，这时应有适用侵权责任法第三十七条关于安全保障义务规定的空间，即由物业服务企业承担相应的补充责任，物业服务企业在承担责任后可以向直接侵权人依法主张追偿权（目前民法典（草案）第一千二百五十四条第二款明确规定了物业服务企业等建筑物管理人的责任）。当然，在有其他侵权人的情形下，依据侵权责任法第八十五条的规定，物业服务企业作为建筑物管理人（有时也可能是使用人）承担赔偿责任后，可以向其他责任人追偿。比如在姜某诉凤某物业服务有限公司、刘某琼等物件损害责任纠纷案中，因坠落致害物的冰柱系自然原因所致，法院依法排除了对此坠落物没有管理维护义务的相关业主的责任，同时根据坠落物形成的天气原因、物业费的交费数额、其履行管理责任的客观情况及其未设明显警示标志的过错程度，判定物业公司承担部分赔偿责任。[4]
从证据法角度，依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第112条规定：“书证在对方当事人控制之下的，承担举证证明责任的当事人可以在举证期限届满前书面申请人民法院责令对方当事人提交。申请理由成立的，人民法院应当责令对方当事人提交，因提交书证所产生的费用，由申请人负担。对方当事人无正当理由拒不提交的，人民法院可以认定申请人所主张的书证内容为真实。”物业服务企业隐匿、销毁、篡改或者拒不向人民法院提供相应证据，导致案件事实难以认定的，应当承担相应的不利后果。在此需要注意的是，物业服务企业承担相应的不利后果，必须是其作为案件当事人，存在隐匿、销毁、篡改或者拒不向人民法院提供相应证据的情形。至于是否存在这一情形，应当贯彻“谁主张，谁举证”的一般规则。同时，还必须因为存在上述情形，导致案件事实不能认定。虽然存在上述情形，但是案件事实能够认定，则物业服务企业不必承担相应的不利后果。
此外，《意见》对强化多元解纷、加强社会救助、完善工作举措等也作了相应的规定。比如，关于社会救助的问题，为了加强对受害人的救济或者救助，《意见》明确要求，要充分运用诉讼费缓减免和司法救助制度，依法及时对经济上确有困难的高空抛物、坠物案件受害人给予救济。同时我们还倡导鼓励当事人积极参加社会保险来转移风险、分担损失。关于司法救助的具体内容，应当依据最高人民法院《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》的相关规定处理。
各级人民法院要深入调研高空抛物、坠物案件的司法适用疑难问题，认真总结审判经验，切实抓好《意见》的贯彻落实工作，在维护人民群众“头顶上的安全”、保障人民安居乐业方面多出实招细招，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力司法服务和保障。
【注释】
作者单位：最高人民法院
[1]程啸：《侵权责任法》，法律出版社2015年版，第645页。
[2]参见重庆市开州区人民法院〔2016〕渝0234民初3168号民事判决书。
[3]最高人民法院侵权责任法研究小组：《〈中华人民共和国侵权责任法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第582页。
[4]参见山东省威海经济技术开发区人民法院〔2015〕威经技区民初字第34号判决书。
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