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《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》的理解与适用
高景峰；宋丹
2020年3月13日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署联合印发《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》（以下简称《意见》）。《意见》共分三个部分，对国境卫生检疫执法司法工作提出了总体要求，明确了妨害国境卫生检疫违法犯罪行为的认定标准，并对健全完善各部门工作机制等问题作出规定。
一、《意见》的制定背景和过程
新冠肺炎疫情发生以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视疫情防控工作。在全国疫情防控持续向好的形势下，境外疫情扩散蔓延给我国疫情防控带来新挑战。习近平总书记对加强入境疫情防控工作作出重要批示。中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组对有效防范境外疫情输入工作作出专门部署。
按照科学防治、精准施策的要求，各部门切实履职，但在严防疫情输入工作中也出现了一些新情况、新问题。一是国境卫生检疫法及其实施细则等行政法律法规对违反国境卫生检疫的违法行为明确规定处以警告或者罚款，对构成犯罪的如何处理需要按照刑法的规定追究刑事责任。二是刑法第三百三十二条妨害国境卫生检疫罪的犯罪构成较为原则和概括，“违反国境卫生检疫规定”“引起检疫传染病传播或者有传播严重危险”，实践中难以认定。三是2020年2月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》明确了妨害传染病防治罪的适用，列举了引起新型冠状病毒（以下简称“新冠病毒”）传播或者有传播严重危险的情形，但妨害国境卫生检疫罪与妨害传染病防治罪有所区别，该意见不能直接适用于国境卫生检疫相关违法犯罪。
为坚持依法防控，保证国境卫生检疫行政执法和刑事司法有效衔接。2020年3月初，海关总署紧急启动相关工作，商请最高人民检察院、公安部联合制发国境卫生检疫刑事案件立案追诉标准。在研究起草过程中，考虑到全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供更为有力的法治保障，以立案追诉标准为基础，形成五部门《意见》。经征求中央依法治国办、全国人大常委会法工委、外交部和国家卫健委等部门的意见，对《意见》作了进一步修改完善，于3月13日下发。
二、《意见》的主要内容
（一）办理国境卫生检疫违法犯罪案件的总体要求
筑牢国境卫生检疫防线，防止新冠肺炎等传染病传入传出国境，对于维护社会安定和公共卫生秩序，具有重要意义。为了让广大执法司法工作人员认清当前新冠肺炎疫情通过口岸向境内蔓延风险加剧的严峻形势，增强查办国境卫生检疫违法犯罪案件的责任感和紧迫感，提高打击国境卫生检疫违法犯罪的效能，《意见》第一部分提出总体要求。一是切实提高政治站位，把思想和行动统一到习近平总书记重要指示批示精神上来，坚决贯彻落实党中央决策部署，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。二是从贯彻落实总体国家安全观、推动构建人类命运共同体的高度，始终将人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，切实提升国境卫生检疫行政执法和刑事司法办案水平。三是依法及时、从严惩治妨害国境卫生检疫的各类违法犯罪行为，切实筑牢国境卫生检疫防线，坚决遏制疫情通过口岸传播扩散，为维护公共卫生安全提供有力的法治保障。
（二）依法惩治妨害国境卫生检疫的行政违法行为
《意见》第二部分提出，海关要进一步加强国境卫生检疫行政执法工作。2018年修正的国境卫生检疫法第二条规定，在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸设立国境卫生检疫机关，依法实施传染病检疫、监测和卫生监督。2018年政府机构改革后，国家出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，法律规定的“国境卫生检疫机关”即是指各国境口岸海关。
根据国务院2019年修订的《国境卫生检疫法实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十条的规定，国境口岸卫生监督员的职责包括对国境口岸和停留在国境口岸的入境、出境交通工具进行卫生监督和卫生宣传。《意见》按照检疫职责，提出海关要在各口岸加强国境卫生检疫工作宣传，引导出入境人员以及接受检疫监管的单位和人员严格遵守国境卫生检疫法等法律法规的规定，配合和接受海关国境卫生检疫。
国境卫生检疫法及《实施细则》规定了在国境卫生检疫执法活动中，应当予以行政处罚的行为。《实施细则》第一百零九条明确的11种具体情形包括：1.应当受入境检疫的船舶，不悬挂检疫信号的；2.入境、出境的交通工具，在入境检疫之前或者在出境检疫之后，擅自上下人员，装卸行李、货物、邮包等物品的；3.拒绝接受检疫或者抵制卫生监督，拒不接受卫生处理的；4.伪造或者涂改检疫单、证、不如实申报疫情的；5.瞒报携带禁止进口的微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品或者其他可能引起传染病传播的动物和物品的；6.未经检疫的入境、出境交通工具，擅自离开检疫地点，逃避查验的；7.隐瞒疫情或者伪造情节的；8.未经卫生检疫机关实施卫生处理，擅自排放压舱水，移下垃圾、污物等控制的物品的；9.未经卫生检疫机关实施卫生处理，擅自移运尸体、骸骨的；10.废旧物品、废旧交通工具，未向卫生检疫机关申报，未经卫生检疫机关实施卫生处理和签发卫生检疫证书而擅自入境、出境或者使用、拆卸的；11.未经卫生检疫机关检查，从交通工具上移下传染病病人造成传染病传播危险的。《意见》提出，要加大国境卫生检疫行政执法力度，对于违反国境卫生检疫法及《实施细则》，尚不构成犯罪的行为，依法给予行政处罚。实践中，实施上述11种行为之一，尚不构成犯罪的，应当由海关依法给予警告或者罚款的行政处罚。
（三）依法惩治妨害国境卫生检疫的犯罪行为
《意见》第二部分提出，依法惩治妨害国境卫生检疫犯罪。根据刑法第三百三十二条规定，违反国境卫生检疫规定，引起检疫传染病传播或者有传播严重危险的，构成妨害国境卫生检疫罪。妨害国境卫生检疫罪是典型的行政犯，国境卫生检疫法及《实施细则》已经明确了11种应受行政处罚的行为。为做好外防输入工作，突出打击在国境卫生检疫环节行为性质恶劣、危害严重的行为，《意见》在国境卫生检疫违法行为的基础上，明确列举了六种妨害国境卫生检疫的情形：
一是检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的健康申报、体温监测、医学巡查、流行病学调查、医学排查、采样等卫生检疫措施，或者隔离、留验、就地诊验、转诊等卫生处理措施的。根据国境卫生检疫法及《实施细则》的规定，检疫传染病“染疫人”是指正在患检疫传染病的人，或者经卫生检疫机关初步诊断，认为已经感染检疫传染病或者已经处于检疫传染病潜伏期的人。“染疫嫌疑人”是指接触过检疫传染病的感染环境，并且可能传播检疫传染病的人。海关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离，隔离期限根据医学检查结果确定；对染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。接受卫生检疫措施或者卫生处理措施是强制性规定，检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人必须遵守。实践中，“拒绝执行”的认定，既可以是检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人明确拒绝，也可以是消极抵制。需要注意的是，常见的不如实填报健康申明卡，虽然也是消极抵制，但并没有不填报，不属于拒绝执行，而属于隐瞒疫情。本项规定的“卫生检疫措施”是指健康申报、体温监测、医学巡查、流行病学调查、医学排查、采样6种措施；“卫生处理措施”是指隔离、留验、就地诊验、转诊4种措施。如果拒绝执行以上措施以外的其他检疫措施的，不适用本项情形，应当适用第六项规定的其他妨害国境卫生检疫的情形。
二是检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人采取不如实填报健康申明卡等方式隐瞒疫情，或者伪造、涂改检疫单、证等方式伪造情节的。国境卫生检疫法第十六条规定，国境卫生检疫机关有权要求入境、出境的人员填写健康申明卡，出示某种传染病的预防接种证书、健康证明或者其他有关证件。新冠肺炎疫情发生以来，海关加强了出入境人员填报健康申明卡工作。受入境、出境检疫的人员，必须根据检疫医师的要求，如实填报健康申明卡或者其他有关证件。不如实填报健康申明卡或者伪造、涂改检疫单、证，属于虚假申报、隐瞒疫情，伪造个人健康信息，应当受到相应处罚。实践中，“隐瞒疫情”主要是指不如实填报健康申明卡，如不如实填报姓名、国籍、常住地址、联系方式、航班号、座位号、旅行史、接触史等。除此之外，常见的采用药物退烧降温的，也属于隐瞒疫情。
三是知道或者应当知道实施审批管理的微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品等特殊物品可能造成检疫传染病传播，未经审批逃避检疫，携运、寄递出入境的。此项情形主要针对携运、寄递检疫中出现的违法行为。行为人知道或者应当知道其携运、寄递的特殊物品需要审批才能进出境，未获得许可擅自携运、寄递，逃避卫生检疫，具有造成检疫传染病传播的极大风险，应当予以规制。
四是出入境交通工具上发现有检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人，交通工具负责人拒绝接受卫生检疫或者拒不接受卫生处理的。此项情形主要针对出入境交通工具负责人应当履行的国境卫生防疫检疫义务。国境卫生检疫法及《实施细则》规定，在国境口岸发现检疫传染病、疑似检疫传染病，国境口岸有关单位和交通工具的负责人，应当立即向国境卫生检疫机关报告，并申请临时检疫。“交通工具负责人”主要是指，出入境船舶的船长、航空器的机长、列车长等车辆负责人，可以是中国人，也可以是外国人。“拒绝接受卫生检疫”是指拒绝接受海关在指定地点实施的检疫或者登临检疫。“拒不接受卫生处理”是指拒绝接受消毒、除鼠、除虫等卫生处理措施。
五是来自检疫传染病流行国家、地区的出入境交通工具上出现非意外伤害死亡且死因不明的人员，交通工具负责人故意隐瞒情况的。国境卫生检疫法及《实施细则》规定，在国境口岸以及停留在国境口岸的交通工具上，发现有人非因意外伤害而死亡并死因不明时，国境口岸有关单位以及交通工具的负责人，应当立即向卫生检疫机关报告。实践中，交通工具负责人故意隐瞒情况，未履行报告义务的，属于违反国境卫生检疫规定的情形。
六是其他拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的检疫措施的。此项情形属于兜底条款。除《意见》明确规定的前述五种情形外，结合国境卫生检疫法及《实施细则》，认定“其他拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的检疫措施”，实践中需要注意和把握：应当受入境检疫的船舶，不悬挂检疫信号的；入境、出境的交通工具，在入境检疫之前或者在出境检疫之后，擅自上下人员，装卸行李、货物、邮包等物品的；未经检疫的入境、出境交通工具，擅自离开检疫地点，逃避查验等违反国境卫生检疫规定的情形。
《意见》第二部分还规定，实施违反国境卫生检疫规定的行为，引起鼠疫、霍乱、黄热病以及新冠肺炎等国务院确定和公布的其他检疫传染病传播或者有传播严重危险的，依照刑法第三百三十二条的规定，以妨害国境卫生检疫罪定罪处罚。
第一，根据国境卫生检疫法第三条的规定，妨害国境卫生检疫罪中的“检疫传染病”，是指鼠疫、霍乱、黄热病以及国务院确定和公布的其他传染病。经国务院批准，国家卫健委发布2020年第1号公告，明确将新冠肺炎纳入乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施。因此，新冠肺炎属于检疫传染病的范围，纳入国境卫生检疫法规定的检疫传染病管理。
第二，“检疫传染病传播”是指造成入境、出境的船舶、航空器等交通工具上的人员感染检疫传染病，或者造成交通工具以外的其他人员感染检疫传染病的情形。实践中应注意结合案件具体情况分析判断，如染疫人、染疫嫌疑人与被感染者是否有密切接触，被感染者的感染时间是否在与染疫人、染疫嫌疑人接触之后，被感染者是否接触过其他染疫人、染疫嫌疑人等因素，综合认定因果关系。如果综合案件证据情况，无法确定他人是否被染疫人、染疫嫌疑人感染，则不应认定属于“检疫传染病传播”的情形。
第三，“有传播严重危险”是指虽未造成他人被确诊为染疫人、染疫嫌疑人，但引发了检疫传染病传播的严重危险。“严重危险”应当是现实、具体、明确的高度危险。认定“传播严重危险”需要重点审查行为人是否采取特定防护措施，被诊断为染疫嫌疑人的人数及范围，被采取就地诊验、留验和隔离的人数及范围等。
需要注意的是：第一，妨害国境卫生检疫罪的犯罪主体包括自然人和单位。无论是中国公民，还是外国公民，或者无国籍人，只要在出入我国国境的过程中实施妨害国境卫生检疫的犯罪行为，都应当适用我国法律，适用统一的执法司法标准。《意见》强调了检疫传染病染疫人、染疫嫌疑人拒绝执行卫生检疫措施或者卫生处理措施，隐瞒疫情或者伪造情节的，属于妨害国境卫生检疫行为。对于检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人以外的人，如果拒绝执行卫生检疫措施或者卫生处理措施，隐瞒疫情或者伪造情节，引起检疫传染病传播或者有传播严重危险的，也构成妨害国境卫生检疫罪。对于单位妨害国境卫生检疫，引起鼠疫、霍乱、黄热病以及新冠肺炎等国务院确定和公布的其他检疫传染病传播或者有传播严重危险的，应当对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚。
第二，妨害传染病防治罪与妨害国境卫生检疫罪有所区别。刑法第三百三十条规定的妨害传染病防治罪针对的是违反传染病防治法、突发事件应对法、国务院《突发公共卫生事件应急条例》等规定，拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施的行为，适用于在我国境内的卫生防控防治。刑法第三百三十二条规定的妨害国境卫生检疫罪针对的是违反国境卫生检疫法及《实施细则》等法律法规的规定，拒绝执行国境卫生检疫机关依照国境卫生检疫法提出的检疫措施的行为，适用于在出入我国国境时的卫生防控防疫环节。妨害传染病防治罪中的“甲类传染病”包括甲类传染病以及采取甲类传染病预防、控制措施的传染病，妨害国境卫生检疫罪中的“检疫传染病”为鼠疫、霍乱、黄热病以及国务院确定和公布的其他传染病。“检疫传染病”的范围要大于“甲类传染病”。
第三，入境人员妨害新冠肺炎疫情防控的，可能在不同时间段分别涉及妨害传染病防治罪、妨害国境卫生检疫罪。行为人在入境时拒绝执行国境卫生检疫机关的检疫措施，引起新冠肺炎传播或者有传播严重危险的，构成妨害国境卫生检疫罪。行为人在入境后拒绝执行卫生防疫机构的防控措施，引起新冠病毒传播或者有传播严重危险的，构成妨害传染病防治罪。
三、健全惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的工作机制
为保障依法科学有序防控，《意见》第三部分对各部门依法履职和完善部门之间的工作机制提出要求。
一是海关要严把口岸疫情防控第一关，做好行刑衔接工作。《意见》强调，海关要完善执法办案流程，进一步规范国境卫生检疫执法活动，切实做到严格规范公正文明执法。对于行政违法行为，要根据违法行为的危害程度和悔过态度，综合确定处罚种类和幅度。《意见》要求，海关要做好行政执法和刑事司法的衔接，对符合妨害国境卫生检疫案件立案追诉标准的，要及时办理移送公安机关的相关手续，不得以行政处罚代替刑事处罚。
二是公安机关要加快妨害国境卫生检疫犯罪案件侦办。《意见》强调，要依法及时立案查处，全面收集固定证据。对新冠肺炎疫情防控期间发生的妨害国境卫生检疫犯罪，要快侦快破，并及时予以曝光，形成强大震慑。
三是检察机关要进一步强化检察职能。《意见》要求，加强对妨害国境卫生检疫犯罪案件的立案监督，发现应当立案而不立案的，应当要求公安机关说明理由，认为理由不成立的，应当依法通知公安机关立案。对于妨害国境卫生检疫犯罪案件，检察机关可以对案件性质、收集证据和适用法律等向公安机关提出意见建议。对于符合逮捕、起诉条件的涉嫌妨害国境卫生检疫罪的犯罪嫌疑人，应当及时批准逮捕、提起公诉。《意见》强调，检察机关要发挥检察建议的作用，促进疫情防控体系化治理。
四是法院、检察机关、公安机关、司法行政机关要共同维护法律正确实施，维护公平正义。公检法机关对于涉嫌妨害国境卫生检疫犯罪的，要重点打击情节恶劣、后果严重的犯罪行为；对于情节轻微且真诚悔改的，依法予以从宽处理。要依法保障犯罪嫌疑人、被告人的各项诉讼权利特别是辩护权，切实维护当事人合法权益。司法行政机关要加强对律师辩护代理工作的指导监督，促进律师依法依规执业。要认真落实“谁执法谁普法”责任制，选取典型案例，开展以案释法，加大警示教育，为疫情防控营造良好的法治和社会环境。
五是各部门要加强沟通协调，形成依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪合力，对社会影响大、舆论关注度高的重大案件，要按照依法处置、舆论引导、社会面管控“三同步”要求，及时澄清事实真相，做好舆论引导和舆情应对工作。
[编辑：王新颖]
【注释】
*最高人民检察院法律政策研究室主任，一级高级检察官；
**最高人民检察院法律政策研究室副处长，三级高级检察官。
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