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《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》的理解与适用
文/孙际泉 胡仕浩 高京雯
《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》（法释【2011】16号，以下简称《程序规定》）经最高人民法院审判委员会第1513次会议讨论通过，自2011年3月22日起施行。为更好地理解、适用《程序规定》，现将该司法解释的背景、特点和有关问题阐释如下。
《程序规定》的背景和特点
十一届全国人大常委会第十四次会议修正的国家赔偿法取消了确认前置程序，赋予人民法院赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责，增加了有关赔偿委员会审理程序的规定，于2010年12月1日开始施行。
修正前的国家赔偿法自1995年1月1日施行后，由于该法未对赔偿委员会审理程序作具体规定，最高人民法院1996年制定了《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），为赔偿委员会审理国家赔偿案件提供了必要的规范，在国家赔偿案件审判实践中发挥了重要作用。随着我国国民经济的持续较快发展和经济社会关系的深刻变革，人民群众维权意识逐渐增强，对赔偿委员会审理程序的公开、公正、透明提出了更高的要求，人民法院在开展国家赔偿审判工作过程中也遇到了很多新问题、新情况。
为了贯彻落实新修正的国家赔偿法，规范赔偿委员会审理案件程序，回应人民群众对人民法院国家赔偿工作提出的新要求，最高人民法院决定对《暂行规定》进行修改，制定了《程序规定》。该规定起草过程中，最高人民法院赔偿办反复进行调研，广泛征求了全国人大法工委、最高人民检察院、公安部、司法部、安全部、国务院法制办、各高级人民法院和数十位最高人民法院特邀咨询员、特约监督员以及法学专家、律师代表的意见。在认真分析、总结、吸收反馈意见的基础上，形成送审稿，报最高人民法院审判委员会讨论通过。
《程序规定》体现了以下几个特点：一是遵循国家赔偿法制定和修改的宗旨。兼顾保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利和促进国家机关依法行使职权的职能，体现以人为本、执法为民的司法理念，体现司法公开、透明的要求。二是突出赔偿委员会审理程序的特点。在规范案件审理程序的同时体现简便和快捷的要求，以使赔偿请求人及时获得赔偿。三是具有较强的可行性和可操作性。司法解释充分吸纳了各地法院赔偿委员会积累的办案经验，有针对性地解决了实践中迫切需要解决的问题。
以便民、利民为出发点规定审查受理赔偿申请程序
国家赔偿法对于赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定的申请和审查受理未作具体规定。为切实保障赔偿请求人申请赔偿的权利，《程序规定》从以下3个方面对赔偿申请的提出和受理予以明确。
一是明确了赔偿请求人申请赔偿的形式要件。根据《程序规定》第1条的规定，赔偿请求人申请赔偿可以采用书面和口头两种方式。一般情况下，应当以书面申请，即向赔偿委员会递交申请书为原则，以口头申请为例外。以书面方式申请，有利于赔偿请求人详尽阐述案情，明确请求内容，同时也有利于赔偿委员会对赔偿申请进行审查。如果赔偿请求人书写申请书确有困难，也允许以口头方式提出申请。以口头方式提出申请的，人民法院应当根据赔偿请求人口头申请内容填写《申请赔偿登记表》，并由赔偿请求人签名或者盖章。
二是明确了赔偿请求人申请赔偿应当提交的材料。部分赔偿请求人由于法律知识的欠缺，递交的申请材料不齐全，对此赔偿委员会不予受理或是提出补充材料的要求，又因法律规定不明确，当事人往往产生被故意刁难的怀疑，并引发不满情绪。为此，《程序规定》对于赔偿请求人应当提交的材料作了引导性规定。其第2条列举了6个方面的材料：赔偿义务机关作出的决定书；复议机关作出的复议决定书，但赔偿义务机关是人民法院的除外；赔偿义务机关或者复议机关逾期未作出决定的，应当提供赔偿义务机关对赔偿申请的收讫凭证等相关证明材料；行使侦查、检察、审判职权的机关在赔偿申请所涉案件的刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序、执行程序中作出的法律文书；赔偿义务机关职权行为侵犯赔偿请求人合法权益造成损害的证明材料；证明赔偿申请符合申请条件的其他材料。
需要注意的是，《程序规定》取消了应当提交确认文书的规定。根据修正前的国家赔偿法第二十条的规定，赔偿请求人要求国家赔偿的前提条件是赔偿义务机关的职权行为已被确认属于该法第十五条、第十六条规定的情形，即侵权行为已被依法确认是赔偿委员会受理赔偿案件的必要条件。国家赔偿法本次修改取消了确认前置程序，被认为降低了求偿“门槛”，畅通了赔偿请求渠道，是本次修改的亮点之一。针对此项修改，《程序规定》删除了原《暂行规定》中要求提交确认文书的规定，以充分保证赔偿请求人的申请权。
三是明确了立案审查的期限和处理方式。赔偿委员会接到赔偿请求人的赔偿申请后应认真进行审查，并根据不同情况及时作出处理。根据《程序规定》第3条的规定，对于符合申请条件的，应当在7日内立案，并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关；对于不符合申请条件的，应当在7日内作出不予受理的决定；对于申请材料不齐全的，应当在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容，防止出现以申请材料不全为由久拖不立的情况。
关于审查期间从何时起算的问题，《程序规定》确定自赔偿委员会收到赔偿申请之日起计算；申请材料不齐全的，收到赔偿申请的时间应当自赔偿委员会收到补正材料之日起计算。补正材料指赔偿请求人需要补正的全部材料。
对不符合受理条件的申请，《程序规定》规定了两种处理方式：一是在立案审查阶段发现的，决定不予受理。根据最高人民法院2000年出台的《国家赔偿案件文书样式（试行）》，对于不予受理的采用不予受理案件通知书的形式。调研中，有的同志提出根据国家赔偿法的规定，赔偿委员会有义务对赔偿申请进行审查并作出决定。不予受理亦是赔偿委员会所作决定的一种，应使用决定书的形式，通知书不属于规范的法律文书，不应作为赔偿委员会表明不予受理决定的载体。司法解释采纳了这种意见，《程序规定》规定在立案审查阶段发现申请不符合受理条件的，应当作出不予受理决定。二是立案后发现不符合受理条件的，应当作出驳回申请的决定。
规范委托代理提高司法效能
国家赔偿法没有关于委托代理的规定。实践中，赔偿请求人委托亲属或律师代理的情况大量存在，赔偿义务机关、复议机关则均由法定代表人以外的本单位工作人员代理。赔偿程序中的委托代理是一种客观存在，也是一种必然需求。为规范赔偿委员会审理程序中的委托代理，《程序规定》第5条规定了赔偿请求人可以委托一至两人作为代理人，委托代理人的范围包括：律师、近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经赔偿委员会许可的其他公民。同时规定赔偿义务机关、复议机关可以委托本机关工作人员一至两人作为代理人。
委托代理分为一般授权和特别授权。在一般授权的情况下，代理人只能代为一般的行为，如果赔偿请求人需要代理人代为放弃、变更赔偿请求，赔偿义务机关需要代理人代为承认本机关侵权行为造成的损害、同意赔偿请求人提出的赔偿请求，则必须在一般授权的基础上进行特别授权。为此，《程序规定》第6条明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关、复议机关委托代理人的，应当向赔偿委员会提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项和权限。代理人代为承认、放弃、变更赔偿请求，应当有委托人的特别授权。需要强调的是，赔偿请求人、赔偿义务机关进行特别授权时，应将特别授权的事项和权限在委托书中明确载明，否则，代理人不能代为实施。授权委托书仅写全权代理而无具体授权的，仍视为一般授权。
增加回避规定提高司法公信
国家赔偿法没有关于回避的规定。我们认为回避是人民法院审理案件应当遵循的基本制度，为了在赔偿委员会审理程序中进一步体现程序公正，体现司法公开和透明，同时，也为了消除赔偿请求人的疑虑，提高赔偿请求人、赔偿义务机关对赔偿委员会决定公正性的信任度，《程序规定》第8条增加了关于回避的规定。规定回避的原因有以下4种：是本案赔偿请求人的近亲属；是本案代理人的近亲属；与本案有利害关系；与本案有其他关系，可能影响对案件公正审理的。最高人民法院《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》对回避的情形作了更为严格、具体的规定，该规定亦适用于赔偿委员会的审理程序。回避的范围包括审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。需要明确的是，该条所提审判人员，不仅指负责具体承办的审判人员，也包括参加讨论案件并作出决定的赔偿委员会的组成人员。回避的方式包括自行回避和申请回避，赔偿请求人、赔偿义务机关申请回避一般应当提出书面申请。赔偿请求人书写申请书确有困难的，也可以采取口头方式。
增加协商赔偿机制促进矛盾化解
修正前的国家赔偿法没有关于协商或调解的规定，但根据行政诉讼法第六十七条的规定，行政赔偿诉讼可以适用调解。实践中，刑事赔偿程序中的赔偿请求人与赔偿义务机关通过协商，或是在赔偿委员会的组织下，经协商、调解解决赔偿争议的情况并不少见。特别是近几年来，各级人民法院在党委的领导下，正在推动建立化解矛盾纠纷的“大调解”格局，通过协商、调解结案的赔偿案件数量呈明显上升趋势。实践证明，通过协商、调解解决赔偿争议，一方面可以提高办案效率，使赔偿请求人的损失尽早得到弥补和恢复，减少诉累；另一方面为赔偿请求人和赔偿义务机关提供了一个平等对话、友好商谈的机会，有助于消除对立情绪，减少申诉上访。本次修改国家赔偿法，立法机关采纳了各界建议，增加了关于赔偿义务机关可以与赔偿请求人进行协商的规定。《程序规定》根据立法精神，在总结实践经验的基础上，规定赔偿委员会可以组织赔偿请求人与赔偿义务机关进行协商，主要包括以下3个方面的内容：
协商的范围。根据《程序规定》第9条的规定，赔偿委员会组织协商应当注意以下两点：第一，协商的范围仅限于赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额，赔偿范围不在协商之列。如，我国国家赔偿法实行无罪羁押赔偿原则，轻罪重判不属于赔偿范围，赔偿委员会不应组织赔偿请求人和赔偿义务机关就此问题进行协商。第二，国家赔偿法对赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额已有明确规定的，不组织协商。如，对于侵犯人身自由权的，必须按照国家赔偿法第三十三条关于每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算的规定决定赔偿金额，不允许突破法定标准另行协商。
协商的原则。根据《程序规定》第10条的规定，赔偿委员会组织协商应当遵循自愿和合法的原则。
自愿原则包括程序上的自愿和实体上的自愿两项要求。程序上的自愿是指通过协商解决赔偿纠纷，应出于赔偿请求人和赔偿义务机关的真实意愿，征得双方同意。赔偿请求人、赔偿义务机关一方或者双方不同意协商的，或者经协商不能达成协议的，赔偿委员会应当及时作出决定，而不能强迫协商或是久拖不决。实体上的自愿是指赔偿请求人和赔偿义务机关能否达成协议以及协议的内容必须取决于双方的真实意愿。赔偿委员会虽然可以提出方案，但仅供双方参考，而不能将赔偿委员会的意见强加给赔偿请求人和赔偿义务机关。
合法原则亦包括程序上的合法和实体上的合法。关于程序上的合法，虽然目前国家赔偿法及司法解释对于协商程序尚未作出明确、具体的规定，但作为赔偿委员会审理程序的一个重要环节，对赔偿委员会组织协商提出程序意义上合法的要求是十分必要的。组织协商时，赔偿请求人、赔偿义务机关各方参加协商人员的资格、赔偿委员会组织协商的审判人员等方面，均应具有合法性。关于实体上的合法，包括两层意思：一是国家赔偿法有明确规定的，不得违反已有的规定；二是国家赔偿法规定不明确的，协议的内容不得违反法律、行政法规禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益、案外人的合法权益。
达成协议后法律文书的制作。关于赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议后，赔偿委员会应当制作何种法律文书的问题，在起草过程中有两种意见。一种意见认为应当制作国家赔偿调解书。其主要理由是：很多法院反映，实践中，多数赔偿义务机关与赔偿请求人达成协议后，要求赔偿委员会出具调解书，甚至有的赔偿义务机关表示不制作调解书就不同意协商。持这种观点的同志认为，制作国家赔偿调解书更有利于调动赔偿义务机关与赔偿请求人进行协商的积极性，从而促进矛盾的化解。此外，国家赔偿法第三十七条第二款规定：“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。”赔偿委员会制作国家赔偿调解书亦符合上述规定。另一种意见则认为，国家赔偿法没有关于调解的规定，赔偿委员会审理赔偿案件应当作出决定，出具调解书属于对法律的扩大解释。国家赔偿法第三十七条第二款规定的调解书应当仅指行政诉讼中对于行政赔偿案件进行调解后制作的调解书。经研究，司法解释采纳了第二种意见。《程序规定》第11条规定：“赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议的，赔偿委员会审查确认后应当制作国家赔偿决定书。”根据该条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议，如果赔偿请求人撤回申请，赔偿委员会经审查后，可以决定准许。如果赔偿请求人不同意撤回申请，坚持要求赔偿委员会作出决定，则应当制作国家赔偿决定书。
需要注意的是，如果赔偿义务机关在先行处理程序中曾经作出决定，复议机关亦曾作出复议决定，在赔偿委员会审理程序中，赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议，赔偿委员会制定国家赔偿决定书时，除审查确认双方达成的协议外，应当同时撤销赔偿义务机关作出的决定和复议机关作出的复议决定。
细化国家赔偿案件的举证、质证内容
举证责任分配的一般规定。
国家赔偿法第二十六条确立了“谁主张，谁举证”的基本原则，并规定了举证责任倒置的例外情况，是国家赔偿法本次修改新增加的内容。
对于举证责任的含义，诉讼法理论上主要有三种界定，即行为责任说、双重含义说、危险负担说。在我国司法实践中，主要是按双重含义说来理解举证责任的。双重含义说认为举证责任包括行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任。行为意义上的举证责任，是指对于诉讼中的待证事实，应当由谁提出证据加以证明的责任。结果意义上的举证责任，是指当待证事实的存在与否最终处于真伪不明状态时，应当由谁承担因此而产生的不利法律后果的责任。行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任的有机统一，构成举证责任完整的内涵，缺少任何一方面，都不是完整意义上的举证责任。国家赔偿法本次修改虽然增加了关于举证责任的内容，但第二十六条没有解决要件事实真伪不明时，赔偿委员会如何作出决定、由谁承受不利后果的问题，为此，《程序规定》进一步明确：赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。有国家赔偿法第二十六条第二款规定情形的，应当由赔偿义务机关提供证据。没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。
调研中，曾有意见认为，在赔偿请求人、赔偿义务机关提供的证据都无法证明待证事实的情况下，赔偿委员会应当根据修正的国家赔偿法第二十七条的规定，向有关单位和人员调查情况、收集证据，不宜规定由负有举证责任的一方承担不利后果。关于赔偿委员会调查取证的问题，原《暂行规定》第9条规定：“赔偿委员会根据审理案件的需要，可以通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关的有关人员或者相关证人提供有关情况、案件材料、证明材料，或者到人民法院接受调查”。国家赔偿法实施16年来，为了查清事实，分清责任，赔偿委员会一直认真履行调查取证的职责。但不能否认的是，实践中确实存在事实无法查明的现实，即使赔偿委员会依职权调查取证，也不能完全避免这类情况的发生。在此种情况下，赔偿委员会又不能拒绝作出决定。因此，《程序规定》明确举证责任应当包含结果意义上的证明责任，即没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。
职权行为合法性举证责任的特别规定。
对于职权行为合法性的举证责任应如何分配，最高人民法院2004年制定的《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》16条规定：“原作出司法行为的人民法院有义务对其行为的合法性作出说明。”根据该条规定，在人民法院审理国家赔偿确认案件程序中，人民法院对本院作出的司法行为的合法性承担举证责任。该条规定有效地保护了确认申请人的合法权益，取得了良好的法律效果和社会效果。我们认为，赔偿义务机关作出职权行为时应有充足的事实和法律依据，并形成规范的卷宗材料，在提供证据上具有便利条件。而赔偿请求人收集证明职权行为违法的证据时受到较多限制，处于明显弱势。据此，在总结实践经验的基础上，《程序规定》第13条第1款规定：“赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。”同时，根据国家赔偿法第二十六条确定的“谁主张，谁举证”的原则，赔偿委员会不能限制赔偿请求人提供证据，只要其提供的证据能够证明某个特定的案件事实，赔偿委员会就应当予以采纳。因此，《程序规定》第13条第2款规定：“赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，但不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。”即赔偿请求人提供的证据成立与否，均不会对赔偿义务机关负有举证责任产生影响。
组织质证的范围。
根据原《暂行规定》的规定，赔偿委员会审理案件实行书面审理方式，如果对赔偿请求人、赔偿义务机关或者复议机关调查取证，应当分别进行。实践证明，由于缺乏必要的透明度，即使赔偿决定符合法律规定，赔偿请求人也往往因为程序不公开、不透明，对赔偿决定不理解而不肯息诉。1998年以后，人民法院逐步尝试将听证引入赔偿委员会审理程序，把赔偿请求人和赔偿义务机关召集到一起，对申请赔偿的事项进行举证、质证。实践证明，听证后作出的赔偿决定，赔偿请求人服判息诉以及赔偿义务机关自觉履行赔偿决定的比率均大幅提升，很好地实现了法律效果与社会效果的有机统一。国家赔偿法本次修改，立法机关根据各界建议和人民法院的实践经验，增加了关于赔偿委员会组织质证的规定。但是，该条中关于质证的规定比较原则，特别是国家赔偿法本次修改取消了确认前置程序，除刑事羁押赔偿案件因司法机关作出的撤销案件决定、不起诉决定或无罪判决，以及错判罚金、没收财产赔偿案件，已经认定侵权事实存在外，在其他赔偿案件中，认定赔偿义务机关是否实施了国家赔偿法规定的侵权行为，赔偿请求人与赔偿义务机关往往争议较大。为此，《程序规定》对质证范围作了具体解释，明确规定赔偿委员会可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证的4种情形，即：对侵权事实、损害后果及因果关系争议较大的；对是否属于国家赔偿法第十九条规定的国家不承担赔偿责任的情形争议较大的；对赔偿方式、赔偿项目或者赔偿数额争议较大的；赔偿委员会认为应当质证的其他情形。
赔偿委员会组织质证应当注意以下3点：第一，质证不是必经程序。只有在赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议，且赔偿委员会认为必要时，才需组织质证。第二，是否质证由赔偿委员会决定。赔偿委员会应当根据案件具体情况确定是否组织质证，并非赔偿请求人、赔偿义务机关申请质证就必须进行。第三，质证的形式可以多样化。质证不宜搞得太复杂，变成对抗式诉讼，成为实质的庭审。
完善结案方式和文书形式
国家赔偿法没有关于中止审理或者终结审理的规定。实践中，有些赔偿案件由于出现特定情形，致使赔偿委员会不宜继续审理或者没有必要继续审理。如受害人被人民法院二审宣告无罪后，以检察机关错误逮捕为由提出赔偿申请。在赔偿委员会审理期间，检察机关对人民法院宣告无罪的判决按照审判监督程序提出抗诉，因作为申请赔偿依据的刑事判决有可能发生改判，赔偿案件不宜继续审理，审理程序应当中止。人民法院再审后可能出现两种情况：一种是驳回抗诉，维持原判。在这种情况下，赔偿委员会应当恢复审理。第二种是撤销原无罪判决，改判有罪。在这种情况下，赔偿请求人的赔偿申请失去了依据，赔偿案件也没有了继续审理的必要，应当终结审理。此外，实践中还存在因赔偿请求人的原因，如赔偿请求人死亡、丧失行为能力或者作为赔偿请求人的法人或者其他组织终止等情况，使赔偿委员会审理程序需要暂时停止或者终结。在总结实践经验的基础上，《程序规定》增加规定了中止审理和终结审理两种结案方式。
对于中止审理和终结审理的案件，赔偿委员会应当作出决定。中止审理、终结审理的决定一经作出即发生法律效力。中止审理的案件，中止审理的原因消除后，根据《程序规定》第17条第2款的规定，赔偿委员会应当及时恢复审理，并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关。赔偿请求人可以申请恢复审理，赔偿请求人没有申请，中止审理的原因消除后，赔偿委员会应当依职权恢复审理。恢复审理程序时，不必撤销原决定，从赔偿委员会通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关继续审理时起，中止审理的决定即失去效力，审理程序继续进行。
关于赔偿委员会作出决定的具体内容及种类，国家赔偿法未予明确。原《暂行规定》第17条规定：“赔偿委员会审理案件作出的决定，应当制作人民法院赔偿委员会决定书。”根据实践需要，《程序规定》增加了不予受理、中止审理等决定事项。为了区别赔偿委员会就程序方面的有关事项所作决定和对实体问题所作决定，《程序规定》规定赔偿委员会作出的决定分为两种：一是决定书，适用于不予受理、驳回申请、准许或者不准许撤回赔偿申请、中止审理、终结审理等情况；二是国家赔偿决定书，适用于赔偿委员会审理完结后，根据查明事实，依据国家赔偿法和相关司法解释作出赔偿或不予赔偿决定的情况。赔偿委员会作出的决定书和国家赔偿决定书均应当加盖人民法院的印章，并分别送达赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关。
（作者单位：最高人民法院）
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