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《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》的解读
文/那艳芳；李峰；张寒玉；白洁
作者单位：最高人民检察院第九检察厅
专题分类：未成年人保护
期刊栏目：权威解读
2022年5月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》（以下简称《实施办法》），就未成年人犯罪记录封存工作的具体标准和操作程序等进行了全面细化，对进一步提升未成年人犯罪记录封存工作的专业化、规范化水平，提升对涉案未成年人“教育、感化、挽救”效果，具有重要指导意义。为正确理解和适用《实施办法》，现就有关问题解读如下。
一、起草的背景和目的
2012年刑事诉讼法修改，增加规定了未成年人犯罪记录封存制度。其功能和意义在于，通过记录封存和限制查询范围，最大限度减少轻罪前科信息的扩散，帮助未成年人去除标签化，顺利入学、就业、重新回归社会。制度运行以来，各级法院、检察机关、公安机关、司法行政机关总体能够贯彻“教育、感化、挽救”方针，落实包括未成年人犯罪记录封存在内的一系列特殊制度、程序和要求，加强对涉罪未成年人的特殊保护。但由于刑事诉讼法特别程序对犯罪记录封存规定较为原则，相关法律法规亦未就封存的主体、内容、程序、告知、查询等作出具体规定，导致实践操作标准不一，造成一系列问题。近年来，全国人大代表、政协委员多次提出完善未成年人犯罪记录封存制度的建议、提案，新闻媒体也多次报道未成年人犯罪记录封存管理失范，相关部门监管失序，一些企业违法提供、出售、使用未成年人犯罪记录，导致出现未成年人犯罪记录泄露等情况。在最高检党组要求下，2021年6月，我们就此项制度落实情况开展专项调研。
通过调研发现，绝大多数省份存在未成年人犯罪记录应封未封或者违规查询导致泄露信息的案事件，造成涉案未成年人在考试、升学、就业、生活等方面遭遇歧视，很多涉案未成年人因无法正常工作生活而无奈走上信访维权道路。主要存在四个方面问题：一是没有实现对全部案卷材料封存到位。纸质档案未实现分类管理和有效封存，电子档案无任何封存措施，互联网公开裁判文书也存在泄露未成年人犯罪信息问题。二是对刑事诉讼法规定的“有关单位根据国家规定进行查询”“司法机关为办案需要进行查询”掌握过于宽泛，在提供违法犯罪信息查询服务时，未严格依照法律法规关于升学、服役、就业等资格、条件的规定审查提交材料，无差别地提供查询服务。三是政务服务平台，外卖、快递、网约车服务等公司的网络平台可以通过授权联网直接对接数据、批量查询犯罪记录。四是被封存犯罪记录的未成年人或其法定代理人申请出具无犯罪记录证明时，相关部门不予出具，或者出具隐含涉案内容的证明。此外，公检法司等机关根据各自工作需求，分别出台了相关犯罪记录管理工作规定，建立了相对独立的信息系统。但由于未做到统一封存，统一标准管理，实践中仍然存在一些影响实质封存效果的问题。
鉴于上述问题，为在国家层面统一细化相关法律规定，进一步统一认识，规范工作程序，促进公检法司等各部门之间的衔接配合，形成合力，最高检牵头起草《实施办法》，并三轮征求最高法、公安部、司法部意见。其间，因部分概念及问题涉及对立法本意的理解适用，我们进一步征求了全国人大常委会法工委意见，形成发布稿。
二、制定《实施办法》的整体思路
《实施办法》系在全方位总结和提炼多年来未成年人犯罪记录封存和查询工作理论成果和实践经验的基础上制定的，制定的整体思路如下。
（一）封存内容力求全面
对于涉及未成年人案件的材料“应封尽封”。一是对于未成年人刑事案件程序中的材料，在诉讼终结前一律加密保存、不得公开；法院依法判决后，被判处五年有期徒刑以下刑罚以及免予刑事处罚的，相关部门应当主动对自己掌握的未成年人相关犯罪记录予以封存。对于共同犯罪案件，分案后未封存的成年人卷宗封皮应当标注“含犯罪记录封存信息”，并对相关信息采取必要保密措施。二是对于未成年人不予刑事处罚、不追究刑事责任、不起诉、采取刑事强制措施的记录，对涉罪未成年人进行社会调查、帮教考察、心理疏导、司法救助等工作的记录也应当依法封存。三是对于涉及未成年被害人的案件、涉及未成年人民事、行政、公益诉讼案件，也要注意对未成年人信息予以保密。四是对于2012年12月31日以前办结的案件符合犯罪记录或者相关记录封存条件的，案件材料也应当予以封存。
（二）封存措施力求有效
一是对所有的案件材料，应当执行个人信息保护法的相关规定，加密处理，执行严格的保管制度。除了纸质卷宗、档案材料等实质化封存外，特别强调电子数据也应当同步封存、加密、单独管理，并设置严格的查询权限。二是规定封存的案件材料不得向任何平台提供或者授权相关平台对接，不得授权网络平台通过联网直接查询未成年人犯罪信息。三是司法机关工作人员均负有在所负责的诉讼环节告知知悉未成年人涉案信息的人员相关未成年人隐私、信息保护规定的义务，规定了不履行该义务的法律责任。四是明确解封情形，即未成年人犯罪记录封存后，非因法定情况，不得解封，但被封存犯罪记录的未成年人，成年后又故意犯罪的，法院应当在裁判文书中载明其之前的犯罪记录。
（三）查询程序力求严格
一是进一步明确查询主体。依法严格限制单位查询主体，没有国家规定的，有关单位查询未成年人犯罪记录应当不予许可。对于个人查询本人犯罪记录可以依申请受理。二是严格查询程序，明确非因法定事由、非经法定程序，不得向任何单位和个人提供未成年人涉罪记录。对于有关单位和个人查询关于未成年人犯罪记录的申请，认真审核申请理由、依据和目的，严格把关，及时答复。三是明确出具证明的形式。即对于经查询，确实存在应当封存的犯罪记录，应当出具统一格式的、与完全没有任何犯罪记录人员相同的《无犯罪记录证明》，并后附统一格式。四是对于许可查询的，应当告知查询单位及相关人员严格按照查询目的和使用范围使用有关信息，严格遵守保密义务，不按规定使用所查询的记录或者违反规定泄露相关信息的，应当依法追究相关人员的法律责任。五是规范查询出口。为便于工作，《实施办法》维持了目前由公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关依职权分别提供犯罪记录查询服务的做法。
（四）责任追究力求到位
一是明确不当泄漏信息的法律责任。《实施办法》第20条规定，承担犯罪记录封存、保护未成年人隐私、信息工作的公职人员，不当泄漏未成年人犯罪记录或者隐私、信息的，应当予以处分；造成严重后果，给国家、个人造成重大损失或者恶劣影响的，依法追究相关刑事责任。二是明确检察机关对犯罪记录封存工作的监督权。规定检察机关应当将未成年人犯罪记录封存和隐私、信息保护的全过程纳入检察监督范围，相关部门在收到纠正意见后要及时审查和反馈。
三、主要内容解读
《实施办法》共26条，涵盖未成年人犯罪记录的定义及范围、封存情形、封存主体及程序、查询主体及申请条件、提供查询服务的主体及程序、解除封存的条件及后果、保密义务及相关责任等内容，基本解决了目前未成年人犯罪记录封存中遇到的主要问题。重点条文分析如下：
第2条明确了未成年人犯罪记录的定义及范围。刑事诉讼法规定犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存，但对于何种材料属于“相关犯罪记录”并未明确。针对司法实践中有些地方认为犯罪记录仅限于判决、不起诉决定等终局处理结果，而强制措施记录、立案文书、侦查文书、刑罚执行文书等过程文书均不包含在封存范围内，导致有的案件在侦查、起诉环节各种信息资料已经不当泄漏，判决作出后再进行封存为时已晚的情况，为实现犯罪记录封存的效果，该条规定封存应当尽可能全面覆盖记载犯罪事实及刑事诉讼全过程的相关记录，包括公安机关立案侦查、检察机关审查逮捕、审查起诉、法院判决、社区矫正等各个阶段的各种文书、材料及电子档案信息。
第3条以列举方式明确了参照适用封存的情形。针对司法实践中有些地方认为封存的应当是犯罪记录，即仅限于经法院判决有罪的记录，而未成年人不起诉记录、采取刑事强制措施的记录等不属于犯罪记录封存范围，以及认为不予刑事处罚、不追究刑事责任等非刑罚处罚方法也不属于封存范围，因而在开具无犯罪记录证明时仍标注未成年人有相关涉案记录，致使涉案未成年人前科劣迹材料泄露的问题，经研究认为，这些情形本身也会留下与犯罪相关的记录，并对涉案未成年人产生消极影响。为充分保护涉案未成年人权利，将可能影响、降低对其社会评价的相关记录依照犯罪记录封存规定进行封存是符合法律精神的，也是落实未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的具体举措，[1]因此作出该条规定。
第4条对年满十八周岁前后实施数个行为，构成一罪或者一并处理的数罪，被判处或者决定执行五年有期徒刑以下刑罚以及免除刑事处罚的未成年人犯罪记录如何处理进行了规定。该情形是实践中的难点问题：一是当行为人连续实施数个行为构成一罪的，定罪量刑是综合衡量数个行为后作出的，对行为人十八周岁之前的行为没有做单独评价，无法对十八周岁前的犯罪记录单独封存。二是行为人十八周岁前后行为构成数罪的，单独封存十八周岁前的犯罪记录实践中难以操作。因为数罪是一并审理、一并判决，量刑是根据数罪并罚的规定作出，同一份判决书中对部分犯罪记录进行封存，不具有可操作性。经研究，为体现立法原意，同时便于实践操作，该条明确，只有“主要犯罪行为是在年满十八岁周岁前实施的”，才应当对全案依法予以封存。
第5条对未成年人与成年人共同犯罪的犯罪记录封存问题进行了规定。该条主要考虑利益平衡和实际可操作性，最大限度地采取“标注”等措施减少未成年人犯罪信息的泄露。需要说明的是，在起草过程中，有建议提出，未成年人犯罪记录如果一律全案封存，可能对社会利益造成较大损害。特别是对性侵类犯罪，如果一律予以全案封存，则无法有效执行密切接触未成年人行业禁入规定。同时，性侵类犯罪再犯率高，一律封存也不利于犯罪特殊预防。经研究后认为：一是刑事诉讼法第286条第1款明确规定“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存”，未作例外性规定。二是未成年人保护法第62条规定了入职查询制度，共同犯罪的成年人以及涉及上述犯罪的未成年人成年后均会受到入职查询制度的制约。三是鉴于未成年人身心特点，犯罪记录如果不予封存，将不利于涉罪未成年人回归社会。因此，未作例外性规定。
第7条对宣告无罪案件的相关记录是否封存予以明确。实践中，有观点认为应当封存，无罪的记录里也可能包含对未成年人不利的信息。也有观点认为无罪判决本身就是未成年人未犯罪的证明，比封存的效果更好，无须封存。我们认为，若经审理查明犯罪行为并非被告未成年人所为而宣告无罪的，当然该卷宗材料不封存效果更好。但若是并未完全排除未成年人犯罪嫌疑的事实不清、证据不足而宣告无罪的案件，以及依照刑事诉讼法第16条的规定不追究刑事责任的案件，鉴于大众普遍对于被侦查、起诉、审判过的人存在歧视认识，为实现促进未成年人顺利回归社会的目的，通常情况下封存相关记录对该未成年人保护更有利。
第8条明确司法机关的告知义务。实践中，很多未成年人不知道自己的犯罪记录应当被封存，因此在权利遭受侵害时不知道向有关部门反映，维护自己的合法权利。司法机关在告知相关内容的同时，亦可依此对未成年人进行教育，释明封存效果及封存条件，告知其若再次涉嫌违法犯罪时仍有向司法机关报告的义务，甚至犯罪记录可能被解除封存，以告诫其遵纪守法。
第9条在制定过程中也有不同认识。有建议提出，实践中，免除报告义务不能解决犯罪记录封存的未成年人就业时，单位政审查阅犯罪记录等情况。兵役法、公务员法、教师法、人民警察法、检察官法等法律规定，有犯罪、被刑事处罚前科的人员，不得被征集、录用。如何协调刑法、刑事诉讼法有关犯罪记录封存、免除前科报告义务的规定与有关法律规定之间的关系？符合犯罪记录封存情形的人员能否应征入伍、报考公务员？建议对被封存犯罪记录的未成年人免除前科报告义务的例外情形予以明确。但经研究，该条是对免除前科报告义务及再次犯罪如实供述的规定，依据刑法第100条的规定，在入伍、就业时免除报告被封存的犯罪记录，不应有例外情形。至于有犯罪记录的人员能否从事特定职业，不是《实施办法》所能解决的问题，需要相关法律规定进一步明确。
第10条是针对司法实践中纸质档案未实现分类管理和有效封存，电子档案无任何封存措施，以及许多外卖、快递、网约车服务等公司的网络平台可以通过授权联网直接查询到犯罪记录，政务服务平台与相关部门进行数据对接和批量查询，相关查询并未将成年人与未成年人的犯罪记录区别对待等突出问题，设置的相关规定。需要强调的是，相较纸质卷宗材料，电子信息系统使用更为便捷与频繁，由此导致信息泄露的情况更多，该条特作出明确规定，要求对电子信息系统中的相关数据也应当实施同步化封存，进行加密或者单独管理，并设置严格的查询权限，如办案系统应当对需要封存的内容进行特殊处理或提示，户籍档案信息管理系统应当设置专门屏蔽未成年人犯罪记录模块等。
第15条确定了被封存犯罪记录的未成年人或其法定代理人申请出具无犯罪记录证明时，受理单位须出具统一的无犯罪记录证明。调研过程中发现，被封存犯罪记录的个人申请出具无犯罪记录证明时，有的地方不出具无犯罪记录证明或者出具“十八周岁至今无犯罪记录”“该未成年人犯罪记录被封存”“未成年人犯罪记录不提供查询”等隐含有犯罪记录内容的证明，该条规定着重解决这一问题。公安部《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》第10条规定：“对于个人查询，申请人有犯罪记录，但犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，受理单位应当出具《无犯罪记录证明》。”《实施办法》对涉案未成年人个人查询作了进一步细化，该条明确规定，“被封存犯罪记录的未成年人本人或者其法定代理人申请为其出具无犯罪记录证明的，受理单位应当在三个工作日内出具无犯罪记录的证明”。同时，鉴于司法实践中《无犯罪记录证明》绝大部分由公安机关出具，《实施办法》所附《无犯罪记录证明》格式与公安部规定所附一致。
第16条明确了单位申请查询犯罪记录的条件及办理程序。该条针对相关法律法规尚未就查询主体、查询依据、查询程序等作出具体规定，导致制度运行的不稳定性和风险增加的问题，重点对查询单位需要提交的资质和依据材料、审查标准、答复的具体流程和答复标准作出进一步明确。《实施办法》制定过程中，多方提出：“司法机关为办案需要”和“有关单位根据国家规定查询”规定较为原则，特别是“有关单位”的范围不明，实践中难以准确把握，建议进一步明确。经研究后认为，该条已明确有关单位进行查询需要依据国家规定，[2]而相关国家规定涉及单位众多，难以采取列举等方式进一步明确规定。至于有些限制前科人员从事特定行业的国家规定与未成年人保护法“对违法犯罪的未成年人依法处罚后，在升学、就业等方面不得歧视”的规定可能存在冲突的问题，需要立法机关对相关法律法规进行梳理，从立法层面作出有权解释。鉴于上述内容不在《实施办法》解决范围内，因此，未作进一步明确。
第18条规定了犯罪记录封存的解除情形。司法实践中，各地对被封存的犯罪记录，是否可以作为举证质证、羁押必要性审查、盗窃数额减半、毒品再犯等的依据认识不一，有的作为前科写进诉讼文书，作为检察机关适用径行逮捕或者提出量刑建议的依据，或者作为法院裁量刑罚的量刑情节，间接导致相关犯罪记录被解封。该条在制定过程中亦存在争议。有观点认为，我国参与制定的《联合国少年司法最低限度标准规则》明确规定，少年罪犯的档案不得在其后的成人诉讼案中加以引用，因此，对封存的犯罪记录在之后的犯罪案件中不应当进行评价。有建议提出，从立法目的看，犯罪记录封存制度是为了使未成年人更好地回归社会，最大限度降低犯罪前科对未成年人今后生活的影响。如果其成年后再故意犯罪，一方面反映出其主观恶性较大，前科犯罪改造情况不佳；另一方面因其成年后的故意犯罪必然会被公开，未成年时的犯罪记录再继续封存已无实际意义。研究认为，目前对于封存的犯罪记录在之后的犯罪案件中是否应当进行评价的问题，确实比较复杂，考虑到我国犯罪记录封存的法律效果不同于前科消灭，不能因为封存而削弱刑罚对犯罪分子的惩戒、教育功能，成年后再次故意犯罪已经不能实现封存的目的，同时考虑到再次故意犯罪和过失犯罪的主观恶性差异，该条规定“被封存犯罪记录的未成年人，成年后又故意犯罪的，人民法院应当在裁判文书中载明其之前的犯罪记录”。
第20条规定了未成年人犯罪记录和隐私、信息不当泄漏的法律责任，以便对“应当封存而未封存”等信息泄露情况追责时有据可依。无论是出于故意还是过失，泄漏未成年人犯罪记录或者隐私、信息，都侵犯了未成年人的合法权益。需要注意的是，公职人员政务处分法第3条确立了政务处分和处分并行的二元处分机制，“行政处分”目前已不再使用，因此，该条表述为“应当予以处分”。
第21条规定了未成年人应封存的信息被公开并产生就业被歧视或生活被侵犯等情形后的救济途径，未成年人及其法定代理人可以向相关机关、单位提出封存申请，或者向检察机关申请监督。涉案未成年人应当封存的信息被不当公开严重影响未成年人的改造和回归社会，为其提供救济途径在司法实践中有较强烈的需求。专项调研过程中发现，上述问题确实比较突出，考虑到其他条款无法涵盖此内容，故作为专门一条加以规定。
第22条明确了检察机关应当依法履行对未成年人犯罪记录封存和隐私、信息保护的法律监督职责。同时，规定了相关单位的反馈义务，有利于推动相关部门加强未成年人犯罪记录封存和隐私、信息保护工作。
第23条明确旧案处理标准。有意见认为，考虑到之前未被封存的相关记录已在社会公布，再行封存意义不大；同时，一律补封工作量太大，若规定一律封存而实际未封存，则涉嫌违法，建议增加“经本人申请”。在调研中发现，很多2012年刑事诉讼法修改以前审结的符合封存条件的未成年人案件没有得到封存，导致这部分群体因其在未成年人时的违法犯罪行为而影响就业、生活、晋升，而很多人不知道犯罪记录封存规定，不知道自己的合法权益已经受到侵害，无法提出申请。因此，该条明确规定对于2012年12月31日以前办结的案件符合犯罪记录封存条件的，应当予以封存，增强各地补封的主动性。
四、规范适用未成年人犯罪记录封存制度
《实施办法》是根据前期司法实践，公检法司四部门达成共识的结晶，必然会对犯罪记录封存制度的进一步落实起到促进作用。同时，也要清醒地看到，无论是对犯罪记录封存制度本身还是对其承载的功能和作用等，实践中还存在一些不同认识。如有观点认为封存标准不宜一刀切，应当综合考虑涉罪未成年人的人身危险性、再犯可能性，决定是否封存犯罪记录；有建议提出应进一步明确“司法机关为办案需要”和“有关单位根据国家规定查询”的范围，等等。对于在司法实践中发现的问题，最理想的状态是能够一揽子解决。但是，因部分概念及问题涉及对立法本意的理解适用，需要由立法机关牵头，进行调研、论证、梳理；部分问题因争议较大，为避免影响《实施办法》出台进度，遂将目前最为突出、最为紧迫的问题先一步解决。同时，对未成年人犯罪记录封存的争议问题及前沿性问题应进行深入调研、论证，科学总结司法实践经验以及新情况、新问题，及时回应社会关切，适时修改完善《实施办法》，最大限度发挥未成年人犯罪记录封存制度的作用，最大限度教育挽救每一个犯错的未成年人，有效保护未成年人的隐私权、受教育权和就业权等合法权益，使罪错未成年人受到平等对待，更好地帮助其顺利回归社会。
[编辑：姜梦]
【注释】
那艳芳，最高人民检察院第九检察厅厅长、一级高级检察官；
李峰，最高人民检察院第九检察厅副厅长、二级高级检察官；
张寒玉，最高人民检察院第九检察厅主办检察官、二级高级检察官；
白洁，最高人民检察院第九检察厅三级高级检察官助理。
[1]未成年人保护法第103条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政部门以及其他组织和个人不得披露有关案件中未成年人的姓名、影像、住所、就读学校以及其他可能识别出其身份的信息，但查找失踪、被拐卖未成年人等情形除外。”预防未成年人犯罪法第59条规定：“未成年人的犯罪记录依法被封存的，公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门不得向任何单位或者个人提供，但司法机关因办案需要或者有关单位根据国家有关规定进行查询的除外。依法进行查询的单位和个人应当对相关记录信息予以保密。未成年人接受专门矫治教育、专门教育的记录，以及被行政处罚、采取刑事强制措施和不起诉的记录，适用前款规定。”
[2]我国刑法第96条对“违反国家规定”作了解释，即“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”根据立法统一原则，《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》规定的“根据国家规定查询”中的“国家规定”应当与刑法规定一致。
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