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《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》的理解与适用
文/李玉萍
目前，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布了《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》（以下简称《意见》），对犯罪人员犯罪信息的登记、通报、查询以及未成年人轻罪犯罪记录的封存等问题作了较为系统、全面的规定，并明确了违反规定处理犯罪人员信息的责任。这是我国有关犯罪人员犯罪记录制度的首个规范性文件，也是“两高三部”为贯彻落实2008年底出台的中央司法体制与工作机制改革方案中关于“建立犯罪人员犯罪记录制度”的要求。在经过近四年深入、系统调研和论证并广泛听取社会各界的意见和建议的基础上出台的一项重要改革举措，《意见》通过与实施必将对我国犯罪记录制度的发展和完善，对促进社会稳定和谐与社会管理创新，起到重要的推动作用。
自改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，犯罪记录制度在加强社会治安综合治理、维护社会秩序和公共安全等方面的作用和意义日益凸显。另一方面，我国公民在办理出国手续、找工作或者从事某些社会活动时，也常常被要求出示“无犯罪记录证明”，因此犯罪记录制度在公民的工作或生活中发挥的作用也越来越重要。遗憾的是，一段时期以来，我国有关犯罪记录制度的研究无论是在理论上还是在实践中都存在较大缺憾，主要表现为：其一，人们经常将犯罪记录制度的功能和目的定位于补遗刑罚功能的不足（即通常所讲的前科制度），片面强调犯罪记录在与刑法或其他法律结合后所表现出来的对犯罪人员的惩戒作用，而较少注意到犯罪记录制度作为国家针对犯罪人员的一项法律制度，还具有社会管理和人权保障的功能。其二，我国有关犯罪记录的立法在体例上缺乏系统性，在内容上也不够完整，如有统计显示，目前我国有160多部法律中都规定了犯罪记录的后果，[1]却没有一部法律规定如何对犯罪人员的犯罪信息进行登记和管理，也没有任何一部法律规定可以由谁、通过何种途径查询有关人员的犯罪记录，由此使得犯罪记录制度在统计、决策和社会管理等方面的功能难以有效发挥，有犯罪记录的人在回归社会时也常常遇到重重阻碍，并由此引发一系列社会问题，影响社会稳定和谐。
为了回应社会需求，近年来，我国有关部门围绕犯罪记录问题进行了积极探索和有益尝试。其中，公安系统建立并开始运行全国违法犯罪人员信息库；检察系统从2006年起就开始推进行贿犯罪档案查询工作；一些地方法院也开展了未成年人轻罪犯罪记录“封存”或“消灭”的试点工作；[2]2011年通过的《刑法修正案（八）》以及修改后刑诉法中也分别就未成年人轻罪前科报告义务的免除和轻罪犯罪记录的封存等问题作了规定。以上实践都为我国建立犯罪记录制度提供了良好的契机，并为《意见》的实施和进一步完善打下了坚实的基础。
一、建立犯罪记录制度的意义
犯罪记录是关于犯罪人员犯罪信息的客观记载。犯罪人员犯罪记录制度作为社会管理制度中的一个有机组成部分，是近现代国家为调整国家利益、公共利益和曾经犯罪人的个体利益而设立的一项专门法律制度，其主要内容包括犯罪信息的登记与管理、犯罪信息的通报和查询、犯罪记录的封存或消灭等。目前，在国外法制较为发达的国家，如德国、法国、英国、美国以及印度等国，都已经建立了相对完善的犯罪记录制度。
在我国现阶段，建立犯罪记录制度除了可以补遗刑罚功能的不足外，还具有以下重要意义：
其一，通过对犯罪人员犯罪信息的合理登记[3]与使用，实现对犯罪人员犯罪情况的科学统计和合理评价，为国家有效预防和惩治犯罪，适时制定或调整刑事政策及其他公共政策，改进和完善相关立法和司法制度提供支持，进而推进和加强社会管理创新，促进社会和谐稳定发展。同时，健全和完善的犯罪信息登记制度也为刑法学尤其是犯罪学的研究提供了实证方面的支持与实践检验标准。
其二，通过合理利用犯罪人员的犯罪信息，提高社会防御犯罪的能力，降低有犯罪记录者再次实施犯罪、危害社会的风险，维护社会秩序和公共安全。如教育部门在录用教师时，可以通过查询犯罪记录，将因“故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚”或者“受到剥夺政治权利”等不符合录用条件的人排除在教育系统之外，以免其危害学校或扰乱正常的教学秩序。此外，为保障公共利益免受犯罪侵害，维护国家机关的信誉，因犯罪受过刑事处罚的人常常被排除在公共服务领域之外。例如，为了维护和捍卫法律的尊严，很多国家的立法都明确规定，有犯罪记录的人不能从事法官职业—这既是法律自身对曾经蔑视或触犯法律者的回应，也旨在表明法律不能赋予此类人员维护和捍卫法律尊严的资格。
其三，通过明确犯罪人员信息登记的范围、限定查询主体和查询事由、封存或消灭犯罪记录等，维护有犯罪记录者的正当权益，使他们能够重新开始正常的生活。由于犯罪记录的存在除了能使行为人在再次犯罪时受到较重的刑罚外，还会使其入伍、就业的机会受到限制甚至剥夺，并使其在社会生活以及人际交往中处于不利地位，乃至形成“一朝为贼，终身为贼”的犯罪标签效应，使其“一失足成千古恨”，难以顺利回归社会。因此，近现代国家在制定犯罪记录制度时，都开始注重维护有犯罪记录的人的正当权益，尽量帮助其顺利回归社会，避免使其因曾经的犯罪行为而被社会所“隔离”甚至“遗弃”。更为重要的是，犯罪记录制度中有关封存或消灭犯罪记录的规定可以使得已经改造好的或者已经被视为不再具有危险性的行为人的犯罪记录被封存或消灭，从而使这些人不再受该犯罪记录的影响，从而开始新的生活。
二、犯罪记录制度的主要内容
在我国现阶段，由于犯罪记录制度尚处于起步阶段，在很多方面仍需要继续进行探索，因此为保障此项制度能够依法、稳妥地推进并得到顺利实施，当务之急是建立并逐步健全有关犯罪人员犯罪信息的登记、管理、通报和查询等工作机制，并结合修改后刑诉法和其他正在推进的司法改革项目，探索建立未成年人轻罪犯罪记录封存制度。
（一）犯罪信息的登记与管理。现代国家为了保障犯罪记录制度能够充分发挥作用，一般采取信息化处理的方式建立全国性的犯罪记录，并由一个部门统一主管。例如，在德国，根据《联邦中央档案记录法》的规定，所有生效的有罪判决均被记录在联邦中央档案记录中，由联邦检察总长负责，所有法院及官署机构都有义务将应当登录的裁判、认定及事实通知联邦中央记录机关。负责登记和管理犯罪记录的主体应当能够及时、全面地掌握有关犯罪的情况，也有能力、有条件管理好犯罪记录并为其他主体提供查询服务，如向医疗管理部门提供“受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起至申请注册之日止不满二年”者的信息，以供其在审查医师资格时适用。此外，犯罪记录的登记和管理者还应当根据相关法律的规定，及时消除依法不需要保留的犯罪记录，如对于“刑罚执行完毕已满二年”的人，应当及时将其犯罪信息从医师从业禁止领域删除。
我国现阶段，为加强对犯罪人员犯罪信息的有效管理，确保有关信息能够得到合理、有效地使用，在综合考虑我国现有立法规定以及实践可操作性等因素的基础上，可以考虑依托政法机关现有的网络和资源，由公安机关、国家安全机关、人民检察院、司法行政机关分别建立犯罪人员信息库，并逐步实现互联互通，待条件成熟后再建立全国统一的犯罪信息库。具体而言，就是危害国家安全犯罪的犯罪人员信息库由国家安全机关建立，贪污、贿赂等职务犯罪的犯罪人员信息库由检察机关建立，其他犯罪的信息库由公安机关建立。此外，监狱部门可以建立入监服刑人员的信息库，矫正部门也可以建立矫正人员的信息库。在运行一定时间后，等到时机成熟，可以考虑由公安机关建立全国统一的犯罪人员信息库。
在建立犯罪人员信息库时，为规范犯罪人员信息登记工作，有关机关在录入狙犯罪信息时，应当注意录入以下内容：犯罪人员的基本情况、检察机关（自诉人）和审判机关的名称、判决书编号、判决确定日期、罪名、所判处刑罚以及刑罚执行情况等。
（二）建立犯罪信息通报机制。为保障犯罪人员的犯罪信息能够得到及时登记，应当建立犯罪人员信息通报机制，具体做法是：人民法院应当及时将生效的刑事裁判文书以及其他有关信息通报犯罪人员信息登记机关；监狱、看守所应当及时将《刑满释放人员通知书》寄送被释放人员户籍所在地犯罪人员信息登记机关；县级司法行政机关应当及时将《社区服刑人员矫正期满通知书》寄送被解除矫正人员户籍所在地犯罪人员信息登记机关。
同时，为实现资源共享，以充分发挥犯罪人员信息库的作用，有关国家机关基于办案需要，向犯罪人员信息登记机关查询有关犯罪信息时，信息登记机关应当及时通报。
（三）规范犯罪人员信息查询机制。犯罪信息查询机制的主要功能和作用在于，通过明确查询主体、查询事由和对查询结果的使用方式和方法，既充分发挥犯罪记录在实现社会治安综合治理方面的作用，又尽量避免因犯罪记录被滥用或误用而侵害有关人员的正当利益。
在我国现阶段，依据方便查询、规范查询原则，公安机关、国家安全机关、检察机关和司法行政机关分别负责受理、审核和处理有关犯罪记录的查询申请；上述机关在向社会提供犯罪信息查询服务时，必须严格依照法律法规关于升学、入伍、就业等资格、条件的规定进行。根据这一精神，有关机关在出具相关证明时，应当载明查询人的查询目的和被查询人有无犯罪记录情况，具体可以分为以下情形：其一，如果被查询人没有犯罪记录，则应当出示无犯罪记录证明。其二，如果被查询人虽然有犯罪记录但是该记录与查询事由无关，原则上应当出示被查询人无犯罪记录的证明。例如，根据我国教育法的规定，教育部门在录用教师时，可以向公安机关进行查询，从而将“因故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚”或者“受到剥夺政治权利”等不符合录用条件的求职者排除在教育系统之外。但是，如果公安机关在查询中发现被查询人仅有过失犯罪或者虽有故意犯罪但没有被判处有期徒刑以上刑罚、也没有被剥夺政治权利，则不宜出示被查询人有不适合从事教育职业的犯罪记录证明。其三，如果被查询人的犯罪记录被依法封存，那么除非法律有例外规定，原则上应当出示被查询人无犯罪记录的证明。其四，如果被查询人有犯罪记录，且该记录与查询事由有关，也不属于被封存的范围，则受理查询的机关应当出示被查询人有犯罪记录的证明，并写明所涉罪名、刑罚适用情况以及执行情况等。
此外，为保障辩护律师能够有效行使辩护职责，切实维护被告人的合法权益，辩护律师为依法履行辩护职责，要求查询本案犯罪嫌疑人、被告人的犯罪记录的，应当允许，未成年人的犯罪记录被执法机关依法封存的除外。
（四）建立未成年人轻罪犯罪记录封存制度。在我国，关于封存或消灭未成年人的轻罪犯罪记录问题，理论界和实务部门基本上形成共识，即基于维护未成年人正当权益的需要，从关爱未成年人出发，应当建立未成年人犯罪记录封存制度。我国签署的《联合国少年司法最低限度标准规则》中也规定，未成年罪犯的档案不得在其后的成人诉讼中加以引用，且只要犯罪时未成年，其被定罪的后果不应对其成年以后的生活有任何影响。同时还进一步明确要求，对未成年罪犯的档案应严格保密，不能让第三方利用。只有与案件直接有关的工作人员或其他经正式授权的人员才可能接触这些档案。据此，为深入贯彻落实党和国家对违法犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，切实帮助失足青少年回归社会，体现国家和社会对未成年人的人文关怀，根据刑事诉讼法的有关规定，结合我国未成年人保护工作的实际，对于犯罪时不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人的犯罪记录，应当予以封存。犯罪记录被封存后，非因法定事由不得向任何单位和个人提供；在有关单位和个人要求为未成年人出具有无犯罪记录的证明时，接受查询的机关不能提供该未成年人有犯罪记录的证明。即使有关单位系依据国家法律规定进行查询，查询单位也应当对被封存犯罪记录的情况予以保密，其经查询获取的信息只能用于特定事项、特定范围，且不得对外公开。
（五）明确违反规定处理犯罪人员信息的责任。由于犯罪记录制度不仅关系到国家利益和社会利益，而且关系到被记录人的合法权益，因而必须严格相关的管理制度，规范犯罪信息的通报、登记、查询等活动。基于此，《意见》中明确规定了有关人员的职责，尤其是违反规定处理犯罪人员信息的后果：（1）负责提供犯罪人员信息的部门及其工作人员应当及时、准确地向犯罪人员信息登记机关提供有关信息；不按规定提供信息，或者故意提供虚假、伪造信息，情节严重或者造成严重后果的，应当追究相关人员的责任。（2）负责登记和管理犯罪人员信息的部门及其工作人员应当认真登记、妥善管理犯罪人员信息；不按规定登记犯罪人员信息、提供查询服务，或者泄露犯罪人员信息，情节严重或者造成严重后果的，应当追究相关人员的责任。（3）使用犯罪人员信息的单位和个人应当按照查询目的使用有关信息；不按规定使用犯罪人员信息，情节严重或者造成严重后果的，应当追究相关人员的责任。例如，用人单位在查询并掌握了求职者的有关犯罪信息后，一旦决定不录用该求职者，就应当及时销毁有关信息，并避免该信息外传；如果用人单位基于故意或重大过失，导致有关信息被不当披露，并造成严重后果，则应当依法追究有关人员的责任。
三、建立和完善我国犯罪记录制度的基本要求
由于犯罪记录制度是我国一项崭新的法律制度，因此，在建立和实行犯罪记录制度时，有关部门必须对该制度的重要性、特殊性和复杂性有充分的认识，并积极发挥主观能动性，努力克服在制度构建和运行过程中可能出现的问题。具体而言，应当注意以下方面：
其一，在建立和完善我国犯罪记录制度时，要按照党和国家关于深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的总体要求，以促进社会稳定和谐与社会管理创新为目标，切实回应社会关切，兼顾社会利益和有犯罪记录人的正当权益，扎实开展有关犯罪记录的工作。
其二，在建立和实施我国犯罪记录制度时，既要大胆学习借鉴国外的先进经验和成熟做法，又要注意立足我国基本国情，充分考虑现阶段我国政治、经济和社会发展的状况，充分考虑现阶段社会的可承受度，注意与现有法律法规和其他制度的衔接，尤其是要注意与我国新近修订的刑法和刑事诉讼法中的有关规定相衔接。
其三，在建立和实施犯罪记录制度时，要充分正视我国犯罪记录制度尚处于起步阶段这一现状，抓住重点，逐步推进，确保此项工作稳妥、有序开展，为进一步发展和完善我国犯罪记录制度积累经验、创造条件。
尤为重要的是，由于犯罪记录制度是一个系统工程，在制度构建和运行过程中，各个部门之间要加强沟通、协调，密切配合，共同处理好在工作起步以及推进中可能遇到的各种问题。此外，由于《意见》中的很多规定都较为原则，可操作性不强，因而各部门在实行过程中可以结合自身工作的性质和特点，研究制定具体实施办法或实施细则，如审判机关、司法行政机关可以考虑出台关于人民法院、监狱、看守所、矫正部门如何将犯罪人员信息及时通报信息登记机关的具体措施，检察机关、公安机关、国家安全机关和监狱部门也要考虑制定关于犯罪人员信息登记的具体方式、方法以及受理、审核和处理查询工作的具体规则等。
（作者单位：最高人民法院）
[1]参见姚建龙：《反社会排斥视野下的未成年人前科消灭制度》，载《中国社会科学报》2009年第7期。
[2]例如，2003年底河北省石家庄市长安区法院在全国首开先河，制定了《未成年人前科消灭试行办法》；2008年1月10日四川省彭州市法院率先制定出台并实施了《“前科消灭”制度实施意见》，并不公开裁定了我国首例未成年犯“前科消灭”案件；2009年3月10日山东省乐陵市在全省率先实行失足未成年人“前科消灭”制度等。
[3]具体可以按照犯罪的性质（如危害国家安全的犯罪、危害经济秩序的犯罪等）、刑罚的轻重（免刑、管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑等）或犯罪主体（如未成年人、成年人等）的类别，对犯罪信息进行归类登记。
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