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《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的理解与适用
文/孙军工
作者单位：最高人民法院
为依法惩处破坏矿产资源的犯罪活动，加大保护矿产资源的执法力度，促进国民经济持续发展，最高人民法院于今年5月29日公布了《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），自6月3日起实施。
一、《解释》制定的背景
矿藏是不可再生的资源，矿产资源的保有量、利用效率和保护现状反映着一个国家的经济发展水平和未来的发展潜力。正因为如此，我国对矿产资源实行严格的管理制度，保护矿产及其他资源成为我国的基本国策。然而近年来，在经济利益的驱动下，一些地方乱开滥采之风愈演愈烈，几经整顿但收效甚微。
非法采矿行为和破坏性采矿行为是导致矿业秩序混乱的主要原因，造成了矿产资源的严重浪费和资产的大量流失。1997年修订的《中华人民共和国刑法》，对非法采矿和破坏性采矿行为增设了处罚条款，为严厉打击破坏矿产资源犯罪提供了有力的法律依据。但是，由于刑法条文规定的比较原则，司法实践中对于如何准确界定罪与非罪的界限、如何裁量刑罚标准不一，在一定程度上影响了对此类犯罪的打击力度。特别是近年来，此类案件在实践中屡有发生，给国家财产和人民生命安全带来了极大危害。因此，最高人民法院根据国土资源管理部门的建议，在广泛征求案件多发地区国土资源管理部门和人民法院意见的基础上，制定了这件司法解释，着重对非法采矿和破坏性采矿行为的认定、造成矿产资源破坏的价值计算和鉴定等问题，作出了明确规定，为运用刑罚手段遏制破坏矿产资源的犯罪行为，提供了明确的法律适用依据。
二、需注意把握的几个问题
准确理解和适用这一司法解释应当注意把握以下几个问题。
1.关于非法采矿罪、破坏性采矿罪的构成条件。
《解释》第一条规定了非法采矿罪的构成条件，即对于实施刑法第三百四十三条第一款规定的“未取得采矿许可证擅自采矿”、“擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿”、“擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种”等三种行为之一的，都应当以“经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏”作为构成犯罪的条件。换句话说，如果没有造成矿产资源破坏，则不应追究行为人的刑事责任，而应予以相应的行政处罚。
《解释》第四条明确规定了破坏性采矿罪的构成条件，即“刑法第三百四十三条第二款规定的破坏性采矿罪中‘采取破坏性的开采方法开采矿产资源’，是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。”从司法实践的情况看，《解释》规定以行为人违反矿产资源开发利用方案的情况，来界定破坏性采矿行为是恰当的，这也是区分罪与非罪的关键因素之一。这里需要注意的是关于“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”的认定问题。矿产资源法第二十九条规定，“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。”论证过程中，曾有一种意见认为，应当将开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率是否达到设计要求，作为判断破坏性开采方法的标准。实践中，采用破坏性开采方法采矿，“三率”往往不达标。但是，“三率”不达标的情形也会经常出现在使用合理方法采矿的情形下，原因在于矿床结构复杂，与当初的设计要求有出入是在所难免的。因此，以“三率”是否达标作为判断标准显然不妥。
经研究认为，根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，向登记管理机关提交的资料中只有矿产资源开发利用方案可以衡量采矿权人是否实施破坏性采矿行为。因此，只能用是否违反矿产资源开发利用方案来界定破坏性采矿。
2.关于破坏矿产资源犯罪定罪量刑的数额标准。
《解释》第三条规定了非法采矿罪定罪量刑的数额标准，即“非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上的，属于刑法第三百四十三条第一款规定的‘造成矿产资源破坏’；数额在30万元以上的，属于刑法第三百四十三条第一款规定的‘造成矿产资源严重破坏’。”上述数额标准，主要是在参考国土资源执法监察部门提供的统计数据的基础上得出的。据了解，近年来非法采矿行为约占全部矿产资源违法行为的80%；予以行政处罚的非法采矿行为约占所有非法采矿行为的90%，其余10%的非法采矿行为，造成矿产资源破坏的价值在5万元以上的约占50%。将非法采矿犯罪的数额起点确定为5万元，则需要追究刑事责任的非法采矿行为占全部矿产资源违法行为的4%左右。确定这样的数额标准，既可以充分发挥刑罚的惩处功能，又可以为行政处罚预留较大的空间，并有效地控制刑罚适用的范围。而且，从一些地方性法规的规定看，例如，《河北省矿产资源管理条例》第三十八条和《黑龙江省矿产资源管理条例》第四十三条都规定，“矿产资源的损失价值总额在五万元以上五十万元以下的，属于破坏矿产资源；矿产资源的损失价值总额五十万元以上的，属于严重破坏矿产资源”。因此，《解释》规定的定罪量刑标准是符合实践需要的。
3.关于破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额鉴定问题。
《解释》第六条规定，破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定。从实践中看，有的地方把处罚非法采矿行为的权限下放到县一级主管部门，管理效果较好。但是，为了保证鉴定结论的准确性，正确区分罪与非罪，由省级以上地矿部门出具鉴定结论较妥。关于“破坏性的开采方法”由谁鉴定问题，在论证过程中曾有不同意见，考虑到矿产资源保护的主管部门是地质矿产部门，矿产资源的开发利用方案也是经地质矿产部门审查批准的，由其对破坏性开采方法做出鉴定更符合实际。
关于“造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额”的鉴定问题，实践中具体认定与操作比较复杂。非法采矿大多采用极为粗放的开采方法，掠夺式地开采矿产资源，往往导致按照合理方法应当采出的资源因矿床破坏而难以采出，造成资源破坏。破坏性采矿对资源的破坏，主要是指由于没有按照批准的开发利用方案采矿，导致应该采出但因矿床破坏而难以采出矿产资源。因此，这两种行为造成矿产资源破坏的价值的计算方法应有区别。《解释》中并没有规定具体的计算方法，而是将鉴定问题交由专业部门鉴定，由人民法院对鉴定结论进行查证。对主管部门做出的程序合法、内容属实的鉴定结论，人民法院应当作为定案的依据予以认证。
4.关于起刑点数额幅度问题。
《解释》第九条规定，各省、自治区、直辖市高级人民法院，可以根据本地区的实际情况，在5万元至l0万元、30万元至50万元的幅度内，确定执行本《解释》第三条、第五条的起点数额标准，并报最高人民法院备案。论证中，曾有一种意见认为，“对破坏矿产资源犯罪的起刑标准应当全国统一，不宜各地不同”。经研究认为，从保护矿产资源的角度考虑，这一意见是可行的。但是在适用刑罚的问题上，还是应当区别对待。我国的矿产资源分布不同，不同地方的占有量和分布品种是有差别的，如果规定一个统一的标准，可能会导致量刑上的失衡。从征求意见的情况看，《解释》确定的数额起刑点标准已经充分考虑了各地打击此类犯罪的实际需要，在实际执行中也不会出现大的失衡。规定数额幅度，主要也是从适应实践需要出发的，个别地区将数额适当提高也是准确反映此类犯罪在当地的实际社会危害的重要体现。此外，最高人民法院在此前制定的《关于审理盗伐、滥伐林木案件具体应用法律若干问题的解释》等解释中，也有类似的规定，实施结果表明并无不妥。据此，《解释》没有采纳统一起刑点标准的意见。
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