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《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》解读
文/王洪祥;高景峰
作者单位：最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室
近日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（以下简称《规定》)。这对于加强人民检察院对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的法律监督，深化司法体制和工作机制改革，推进公正廉洁执法，具有极为重要的法律意义和现实意义。
一、《规定》出台的背景
《规定》的出台，是落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的一项重要举措，也是完善检察机关法律监督机制，提高法律监督能力，维护司法公正的必然要求。
随着我国社会主义民主法治建设的推进，特别是司法体制和工作机制改革的不断深化，公正司法、文明执法等观念日益深入人心，执法不严、司法不公现象有所减少。但也不能否认，有案不立、久侦不结、以罚代刑、有罪不诉、重罪轻判、以钱抵刑，以刑事手段插手经济、民事纠纷、刑讯逼供、滥用强制措施、超期羁押等现象依然存在。尤其是极少数司法工作人员贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权，放纵犯罪分子，甚至成为黑恶势力的“保护伞”，为害一方。
尽管这只是少数，但是它动摇了社会公众对司法机关的信任，影响了党的执政地位的巩固，危害十分严重，人民群众反映强烈。针对这些问题，2004年12月28日中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》提出，要改革和完善检察监督体制，完善人民检察院对诉讼活动的法律监督制度，加强对司法工作人员渎职行为的法律监督。2008年12月5日，中共中央转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》再次明确提出，“依法明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施。”为了落实中央关于改革的部署，由最高人民检察院牵头，在最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部的大力支持下，经过深入调研，广泛征求意见，反复论证，充分沟通协商，联合制发了《规定》。
二、《规定》的主要内容
《规定》共十八条，主要就人民检察院对诉讼活动中司法工作人员渎职行为实行法律监督的职责、司法人员渎职行为的认定、调查核实的程序、途径及期限，调查结束后的处理及执行，对调查结论不服的复查复核制度等作出了明确规定。
（一）检察机关的法律监督职责
人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督。对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。
根据《规定》，司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为是指司法工作人员在立案、侦查、批捕、起诉、审判、执行和监狱、看守所管理等司法活动中违反法律规定实施的刑讯逼供、枉法裁判、徇私舞弊、以权谋私等侵害当事人合法权利，妨害司法活动依法、公正进行的诉讼违法行为或者职务犯罪行为。
因此，这里的加强对司法工作人员渎职行为的法律监督，不仅限于对已涉嫌渎职犯罪的行为依法立案侦查，而且应当包括对尚未构成犯罪但严重违反法律的诉讼行为进行调查并予以监督纠正。
检察机关对司法工作人员渎职行为进行调查，关于“调查”的含义，《规定》第十七条界定为人民检察院对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动进行法律监督中，为准确认定和依法纠正司法工作人员的渎职行为，而对该司法工作人员违反法律的事实是否存在及其性质、情节、后果等进行核实、查证的活动。检察机关对司法工作人员渎职行为的调查，与纪检监察部门的调查存在明显区别。有一种看法认为，检察机关只能对司法工作人员渎职犯罪进行立案侦查，对于司法工作人员尚未涉嫌犯罪的渎职违法行为，应由该司法工作人员所在单位的纪检监察部门进行调查处理，而不能由检察机关进行调查，否则就混淆了检察机关与纪检监察机关的职权界限。检察机关作为法律监督机关，不仅具有依法对于司法人员职务犯罪的立案侦查权，而且具有对于刑事诉讼、民事审判活动、行政诉讼活动是否合法的法律监督权，这两种职权有机统一于法律监督职能之中。如果检察机关没有调查违法的权力，就无法核实当事人控告或者群众反映的有关司法工作人员在诉讼活动中的违法渎职事实是否存在，也就不可能依法、准确地作出纠正违法或者抗诉的决定，实际上也就等于取消了对诉讼活动的法律监督。检察机关在诉讼监督中的调查，目的是确认违法行为是否存在，以及违法的性质和情节，以便及时、准确地纠正违法，保障诉讼活动公正进行，在性质上属于诉讼监督的手段，在调查时机上往往是与诉讼活动同步进行，在范围上仅限于司法工作人员在诉讼活动中的渎职违法行为。检察机关在调查后，根据查实的违法行为提出更换办案人建议和提出纠正违法意见等，都是属于诉讼过程中的纠错措施，不具有纪律处分的性质。而纪检监察部门的调查虽然也是为了确认违纪、违法行为是否存在，但是其后果主要是确定应否追究当事人的纪律责任，在性质上属于党纪政纪监督，在调查时机上不限于诉讼进行时，虽然有时也在诉讼活动中，但是主要还是在诉讼活动结束后进行，在范围上也不限于司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为。
（二）调查的范围
《规定》第三条明确规定，司法工作人员具有下列情形之一的，可以认定为司法工作人员具有涉嫌渎职的行为，人民检察院应当调查核实：
1.徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使他受追诉，或者对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉，或者在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的；2.非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的；3.非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的；4.对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言，或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，或者帮助当事人毁灭、伪造证据的；5.侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的款物的；6.违反法律规定的拘留期限、侦查羁押期限或者办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人超期羁押，情节较重的；7.私放在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，或者严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脱逃的；8.徇私舞弊，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯，违法提请或者裁定、决定、批准减刑、假释、暂予监外执行的；9.在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的；10.对被监管人进行殴打或者体罚虐待或者指使被监管人殴打、体罚虐待其他被监管人的；11.收受或者索取当事人及其近亲属或者其委托的人等的贿赂的；12.其他严重违反刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和刑法规定，不依法履行职务，损害当事人合法权益，影响公正司法的诉讼违法行为和职务犯罪行为。
上述行为是司法工作人员渎职行为中比较典型和较为严重的违法行为，其中的大部分行为达到一定严重程度，即符合相关侵权渎职犯罪的立案标准，应当依法追究刑事责任，我国刑法已经作出了明确规定。因此，检察机关在调查这些严重违法行为时，不仅要在核实违法后及时纠正违法，而且要注意其是否构成犯罪。如果已涉嫌职务犯罪，则应及时进行初查和依法立案侦查。
（三）调查的方式、程序
为保证检察机关顺利开展诉讼监督，必须明确调查违法渎职行为的方式和途径，赋予相应的手段，同时规范调查行为。为此，《规定》第七条明确了检察机关开展调查的方式，即可以采用询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料，对受害人进行伤情检查等方式开展调查。同时，为了防止把这种调查和职务犯罪侦查相混淆，《规定》明确规定检察机关不得使用限制被调查人人身自由、财产权利的强制性调查措施。
检察机关在办理审查逮捕、审查起诉、控告申诉案件以及开展诉讼监督其他方面的工作中，应当注意审查司法工作人员在诉讼活动中是否有渎职行为。有线索或者证据认为司法工作人员在诉讼活动中可能有违反法律影响公正司法的渎职行为的，应当报经检察长或者主管检察长批准，及时进行调查核实。对于司法工作人员在诉讼活动中违反法律影响公正司法的渎职行为，任何单位或者个人均有权向检察机关举报或者控告。检察机关接到对举报或者控告，应当受理并进行审查，对于需要进一步核实的，应当报经检察长或者主管检察长批准，由负责相关诉讼活动监督的部门及时进行调查核实。
由于检察机关调查的目的主要是核实和纠正违法行为，保障诉讼活动依法进行，而不是对违法行为人进行行政纪律责任的追究，因而一般不能脱离诉讼监督过程进行调查。如果检察机关接到对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的控告、举报时，该案的诉讼活动已经结束，则应当分别情况作出不同的处理：
1.对于被控告、举报的司法工作人员可能涉嫌职务犯罪的，应当报经检察长决定，依法进行初查；符合立案条件的，依法立案侦查。
2.对于被控告、举报的司法工作人员尚未涉嫌犯罪，但是其渎职行为严重违反法定审判程序，或者可能导致已经发生法律效力的判决、裁定在认定事实、适用法律上出现重大错误，需要确定是否按照审判监督程序提出抗诉的，应当报经检察长或者主管检察长批准，及时进行调查。
3.对于被控告、举报的司法工作人员有其他尚未涉嫌犯罪的渎职行为的，应当报经主管检察长同意，及时将控告、举报材料按照干部管理权限，移送相关部门调查处理，检察机关不再进行调查。
由于调查违法是检察机关开展诉讼监督的重要组成部分，因而要紧密结合诉讼监督过程进行。
调查期限不得超过一个月。确需延长调查期限的，可以报经检察长批准，延长二个月。
（四）调查后的处理
检察机关对司法工作人员在诉讼活动中涉嫌渎职的行为调查完毕后，应当制作调查报告，根据已经核实的情况提出处理意见，报检察长决定后作出处理。(1)对于渎职行为可能涉嫌职务犯罪的，应当依据职能分工，就是否符合立案条件进行初查。
认为有职务犯罪事实需要追究刑事责任的，应当依法立案侦查。(2)对于确有渎职行为，但是尚不足以追究刑事责任的，应当依法向被调查人所在单位书面提出纠正违法意见，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关部门处理。认为应当追究有关人员纪律责任的，可以在向有关部门移送相关材料的同时，提出给予其处分的建议。对于确有渎职行为，继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动依法、公正进行的，可以在提出纠正违法意见的同时，书面建议有关单位依法更换办案人。(3)对于举报、控告不实的，应当向被调查人所在单位说明情况。调查中接触过被调查人的，应当向被调查人本人说明情况，并采取适当方式在一定范围内消除不良影响。同时，将调查结果及时回复举报、控告人。(4)对于经调查确认作为案件证据材料的被告人供述、证人证言、被害人陈述系侦查人员采用暴力、威胁等违法手段收集的，应当依法予以排除，不得作为认定案件事实的根据。
值得关注的是，《规定》明确指出，检察机关对于办案人在办理案件中严重违法，虽不构成犯罪，但是如继续承办案件可能影响对案件公正处理的，可以建议更换案件承办人，这为检察机关强化法律监督效力提供了重要手段。在《规定》出台以前，针对诉讼违法行为，检察机关可以向有关办案机关提出纠正违法意见，但是对于具体实施违法行为而尚未涉嫌犯罪的办案人，则缺乏相应的追究和制裁手段。这不仅不利于及时纠正违法行为，保障当事人的合法权益，阻却司法不公的后果发生，而且影响了检察机关法律监督的权威和实效。为此，2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中明确规定：“人民检察院发现司法工作人员在立案、侦查、批捕、起诉、审判和执行中有渎职行为或其他影响公正办案情形的，可以建议有关部门依法更换办案人。”2008年《中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》再次明确提出：“依法明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施。”《规定》明确了检察机关的更换办案人建议权，对于给予违法行为人的具体行政性制裁，则由办案人所在单位或者其他相关部门作出决定。更换办案人的措施适用于办案人已经涉嫌犯罪或者虽未构成犯罪，但是确有严重违反法律的渎职行为，被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性的情形。其后果是启动相应机关的行政处分程序，最终是否更换办案人，还需该办案人所在机关调查处置。这与立案侦查不同。立案侦查适用于案件承办人贪赃枉法、徇私舞弊等涉嫌犯罪，需要追究刑事责任的情形，其后果是直接启动刑事诉讼程序。二者的性质和适用对象都是不同的。检察机关对于有违法行为但尚不涉嫌犯罪的提出更换承办人的处置意见，不仅是纠正和阻断诉讼违法行为的一种有效监督措施，也是对违法行为人进行必要制裁的一种处置措施，可以使对司法工作人员渎职行为的监督查处机制更加完备，形成对违法行为部门提出纠正意见、对违法行为人建议予以更换、对涉嫌职务犯罪人立案侦查等不同层次、相互衔接的监督措施体系。检察机关在履行法律监督职责中，可以根据违法行为人的违法程度，决定使用不同的监督手段。
（五）对调查结果有异议时的救济方式及对检察机关的监督制约
根据《规定》，检察机关对司法工作人员涉嫌渎职行为进行调查核实，可以根据不同情形，采取发出纠正违法通知书、建议更换办案人、对涉嫌职务犯罪的人立案侦查等方式，这样就建立了不同层次、相互衔接的诉讼监督措施体系。同时，为保障被调查人的合法权益，规定设置了申诉程序：被调查人不服人民检察院的调查结论的，可以向人民检察院提出申诉，人民检察院应当进行复查，并在十日内将复查决定反馈申诉人及其所在机关。申诉人不服人民检察院的复查决定的，可以向上一级人民检察院申请复核。上一级人民检察院应当进行复核，并在二十日内将复核决定及时反馈申诉人，通知下级人民检察院。
《规定》在对检察机关自身执法活动的监督制约方面，也规定了较为详细的内容。一是根据《规定》，司法工作人员，是指依法负有侦查、检察、审判、监管和判决、裁定执行职责的国家工作人员，检察机关工作人员的渎职行为，也在调查核实的范围；二是强化检察机关的内部监督制约，对于司法工作人员涉嫌渎职犯罪需要立案侦查的，对渎职犯罪的侦查和对诉讼活动的其他法律监督工作应当分别由不同的部门和人员办理；三是强化检察人员的法律责任。检察人员对于司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为不依法履行法律监督职责，造成案件被错误处理或者其他严重后果，或者放纵司法工作人员职务犯罪，或者滥用职权违法干扰有关司法机关依法办案的，人民检察院纪检监察部门应当进行查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《规定》的制发，不仅有利于推动司法工作人员依法办案，公正廉洁执法，切实保障当事人的合法权益，而且为检察机关依法开展对司法工作人员渎职行为的法律监督提供了法律根据。各级人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关都应当以此为契机，进一步增强公正廉洁执法意识和严格履行法律职责、自觉接受法律监督的意识。对于贯彻落实中存在的问题，要认真研究，加强沟通协商，必要时可以联合对相关问题进一步作出规定。
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