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《关于落实从业禁止制度的意见》的理解与适用
文/段农根；周加海；江继海；张济坤
作者单位：最高人民法院
期刊栏目：司法解释理解与适用
日前，最高人民法院会同最高人民检察院、教育部发布《关于落实从业禁止制度的意见》（法发〔2022〕32号，以下简称《意见》），自2022年11月15日起施行。《意见》的公布施行，对于准确适用刑法、未成年人保护法的从业禁止规定，依法惩治教职员工实施侵害未成年人权益犯罪，推动未成年人司法保护、学校保护和社会保护协同发力，为未成年人健康成长提供平安清朗校园环境，具有重要意义，必将发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《意见》的制定背景、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。
一、《意见》的制定背景与经过
习近平总书记强调，评价教师队伍素质的第一标准是师德师风，要将害群之马清除出教师队伍，并依法进行惩处，对侵害学生的行为必须“零容忍”。党的二十大报告也指出，要加强师德师风建设，保障儿童合法权益。
为了防止犯罪人“重操旧业”、再次犯罪，2015年，刑法修正案（九）增加第三十七条之一，规定了从业禁止制度，即对于利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，判决禁止其从事相关职业，期限为3年至5年。法律、行政法规另有禁止或限制性规定的，从其规定。为了强化对未成年人保护，2020年修订的未成年人保护法新增了第六十二条，针对密切接触未成年人的工作规定了终身禁业制度，明确“密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用”。“密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘”。
未成年人保护法修订后，对于如何协调刑法第三十七条之一与未成年人保护法第六十二条的关系，对符合未成年人保护法第六十二条规定情形的人民法院在判决中要否作出、如何作出从业禁止的决定，存在不同认识，实践中判法也不一致，有的甚至对本应终身禁业的情形只判处了一定期限禁业，引发社会议论。同时，由于教育行政部门不能及时掌握教职员工犯罪的判决结果，导致有的教师犯罪后隐瞒犯罪情况仍从事教师职业。
为深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党的二十大精神，保障法律准确实施，有效落实从业禁止制度，净化校园环境，切实保护未成年人，最高人民法院会同最高人民检察院、教育部，在有关部门的大力支持下，深入调查研究，广泛征求意见，反复论证完善，起草了《意见》。
二、《意见》起草中的主要考虑
《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于少年儿童工作重要指示批示精神，按照从小切口入手解决目前亟需解决的问题的思路，针对学校、幼儿园等教育机构、校外培训机构的教职员工犯罪问题，依法落实犯罪人员从业禁止制度，切实为保护未成年人提供强有力司法服务保障。具体而言，在起草过程中，着重注意把握了以下几点：
一是突出对未成年人的特殊、优先保护。按照最有利于未成年人的原则，《意见》明确规定，教职员工实施性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪的，人民法院应当依照未成年人保护法第六十二条的规定，判决禁止其从事密切接触未成年人的工作，即终身不得从事密切接触未成年人的工作。如此判决，既能够让被告人明确知晓自己被禁业的范围，也能够让用人单位更好落实入职查询义务，还能够向全社会宣示，起到监督和警示作用，充分体现了对未成年人的特殊、优先保护。同时，为严密未成年人保护法网，《意见》还明确，学校、幼儿园等教育机构、校外培训机构的举办者、实际控制人犯罪，参照本意见执行。
二是突出强化从业禁止制度的有效落实。《意见》明确人民法院判决生效后，犯罪教职员工所在单位、主管部门可以依照未成年人保护法、教师法等法律法规给予相应处理、处分和处罚。符合丧失教师资格或者撤销教师资格情形的，教育行政部门应当及时收缴其教师资格证书，这就从行政管理的角度进一步保障了从业禁止制度的有效落实。同时《意见》还规定，对于有必要适用从业禁止措施的，人民检察院在提起公诉时应当提出相应建议；对于判处从业禁止的，人民检察院应当就落实情况进行监督；对于有关单位未履行犯罪记录查询制度、从业禁止制度的，人民法院、人民检察院应当向该单位提出建议。
三是突出工作的协同配合和密切衔接。《意见》规定，所有教职员工犯罪案件，判决生效后，人民法院应当在30日内将裁判文书送达被告人单位所在地的教育行政部门。同时，考虑教育机构、校外培训机构主管行政部门复杂多样的现实，《意见》特别规定，不属于自己管理的教育机构、校外培训机构，教育行政部门应当将裁判文书转送有关主管部门。这样，就更加有利于及时送达裁判文书，有利于从业禁止制度的及时落实。
三、《意见》的主要内容
《解释》共10个条文，主要可以归纳为如下5个方面的问题：
（一）教职员工犯罪从业禁止的法律依据及其相互关系
在刑事司法领域，从业禁止制度的基本法律依据是刑法第三十七条之一。根据该条第一款规定，因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其在一定期限内从事相关职业。同时，第三款规定，其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定。具体到未成年人保护领域和教育行业，未成年人保护法第六十二条规定，实施性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪的人员，禁止从事密切接触未成年人的工作。教师法第十四条、《教师资格条例》第十八条规定，受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格，且不能重新取得教师资格。这些规定属于从业禁止制度的特别规定。据此，《意见》第1条明确规定，未成年人保护法、教师法属于刑法第三十七条之一第三款规定的法律，《教师资格条例》属于该款规定的行政法规。
（二）教职员工犯罪从业禁止的刑事裁判规则
《意见》第2条明确了对犯罪的教职员工判决从业禁止的具体规则。
其一，教职员工犯性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪的，人民法院应当依照未成年人保护法第六十二条的规定，判决禁止其从事密切接触未成年人的工作。在理解和适用时，有4点需要注意：（1）本款中的性侵害、虐待、暴力伤害犯罪是指实施的犯罪行为，其范围应当包括刑法第二百三十六条规定的强奸罪，第二百三十六条之一规定的负有照护职责人员性侵罪，第二百三十七条规定的强制猥亵、侮辱罪、猥亵儿童罪，第三百五十八条规定的组织卖淫罪、强迫卖淫罪、协助组织卖淫罪，第三百五十九条规定的引诱、容留、介绍卖淫罪、引诱幼女卖淫罪，第二百六十条规定的虐待罪，第二百六十条之一规定的虐待被监护、看护人罪，第二百三十二条规定的故意杀人罪，第二百三十三条规定的故意伤害罪等。对于本款规定中的“等”，我们认为应当作等外理解，但有关犯罪行为在性质、危害、手段等方面，应当与未成年人保护法第六十二条所明确列举的性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害具有类似性。（2）根据本款规定，对实施性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪的教职员工判决从业禁止，并不要求其必须利用职业便利实施犯罪或者违背职业要求的特定义务。例如，行为人奸淫幼女构成犯罪，即便奸淫的对象并非自己的学生，也应判决从业禁止。（3）人民法院依据本款作出从业禁止判决时，援引的法律依据应当是刑法第三十七条之一第三款和未成年人保护法第六十二条。（4）人民法院依据本款作出从业禁止判决时，其判项的表述应当是“禁止被告人xxx从事密切接触未成年人的工作”。在执行过程中，密切接触未成年人的工作应当参照未成年人保护法第一百三十条的规定进行把握。
征求意见过程中，对于教职员工实施未成年人保护法第六十二条规定的4类犯罪的，各方一致认为应当依法禁止其从事密切接触未成年人的工作，但是，对于人民法院是否可以依照刑法第三十七条之一第三款规定作出从业禁止的判项，前期曾有分歧意见。有意见提出，应由有关部门、单位依照未成年人保护法的有关规定执行，人民法院无需就从业禁止作出判决。理由是：第一，刑法关于从业禁止的规定，相对于其他专门法律、行政法规的规定而言，具有一定的补充性。对于法律、行政法规已经有相应规定的，直接由主管部门依照法律、行政法规作出禁止从业的决定。第二，“从其规定”不仅指从业禁止的期限依照相关法律、行政法规的规定，而且包括给予从业禁止的主体、条件等也应依照有关法律、行政法规的规定，而不是指人民法院可以不受本条规定的3至5年的期限限制，直接根据有关法律、行政法规规定的期限，给予从业禁止的裁判。第三，目前有20余部法律、行政法规对从业禁止作了规定，情况较为复杂，如何做好刑法与行政法律的衔接和统一适用，需要进一步总结实践经验。经认真研究，我们认为，人民法院应当依法作出判决，主要考虑：（1）就从业禁止作出判决更有利于贯彻落实最有利于未成年人的原则。（2）判决从业禁止的效果更好。人民法院判决后既可以让被告人明确知晓自己被禁业的范围，也可以让用人单位更好落实入职查询义务，还可以向全社会宣示，起到监督和警示作用，有利于堵塞可能出现的漏洞，有利于加强社会管理。（3）更有利于从业禁止的执行。如果被告人不遵守法院的从业禁止判决，公安机关可以根据刑法第三十七条之一第二款的规定进行处罚；情节严重的，可以按照拒不执行法院判决、裁定罪定罪处罚。（4）判决并不存在法律上的障碍。未成年人保护法并未规定有关的从业禁止由行政主管部门作出决定，人民法院不能判决。反之，如果不就从业禁止作出判决，则可能产生诸多问题。一是可能会引起当事人误解，认为不存在从业禁止。二是会引发困惑、疑问：相对较轻的犯罪判处从业禁止，严重侵害或者威胁未成年人的犯罪反而不判决从业禁止。三是在从业查询制度尚不健全的情况下，如果不就从业禁止作出判决，将会给用人单位落实从业查询制度带来困难。因此，《意见》作出了应当判决的有关规定，主要是为了有效落实未成年人保护法第六十二条的规定，体现对未成年人的优先、特殊保护。
其二，教职员工实施前款规定以外的其他犯罪，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，依照刑法第三十七条之一第一款的规定，判决禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为3年至5年；或者依照刑法第三十八条第二款、第七十二条第二款的规定，对其适用禁止令。本款与本条第一款比较周延地明确了教职员工犯罪从业禁止问题的刑事裁判规则。例如，学校的财务工作人员利用职务便利实施侵占犯罪，可以依据本款作出3年至5年从业禁止判决。
（三）教职员工犯罪从业禁止判决的送达
针对教育部门无法及时掌握教职员工犯罪判决结果的问题，《意见》第5条规定，教职员工犯罪的刑事案件，判决生效后，人民法院应当在30日内将裁判文书送达被告人单位所在地的教育行政部门；必要时，教育行政部门应当将裁判文书转送有关主管部门。因涉及未成年人隐私等原因，不宜送达裁判文书的，可以送达载明被告人的自然情况、罪名及刑期的相关证明材料。
在理解和适用时，有以下几个方面需要注意：（1）送达的判决包括所有教职员工犯罪的判决，并非仅送达作出从业禁止的判决。判决必须是生效判决。（2）送达的时间应当在判决生效后的30日内。30日的送达期间系综合地方法院和教育行政部门意见设定，既充分考虑了人民法院的工作实际，也保障了教育等行政主管部门能够及时掌握教职员工犯罪的判决结果，及时作出后续处理。（3）送达的对象是被告人单位所在地的教育行政部门。不属于教育行政部门主管的，《意见》规定由教育行政部门转送。这主要是考虑，教育行政部门是教育机构、校外培训机构最主要的主管行政部门，由人民法院统一向教育行政部门送达，必要时再由教育行政部门向有关主管部门送达，有利于相关工作严密衔接。（4）送达裁判文书时，应当注意对未成年人隐私的保护。需要指出的是，生效裁判文书由一审法院送达还是由二审法院送达，《意见》未作统一规定，留给各地法院根据工作实际作出安排。
（四）教职员工犯罪从业禁止判决与行业管理的衔接
目前，教育领域的很多法律、行政法规都对教职员工的职业资格、履职条件等作出了规定，并对违反有关要求的处理、处分等作出了规定，处理包括丧失教师资格、撤销教师资格、解聘、通报批评、责令检查、诫勉谈话、批评教育，以及取消在职务晋升、职称评定等方面的资格等。处分包括警告、记过、降低岗位等级或撤职、开除等。是中共党员的，应当同时给予党纪处分。
为加强教职员工犯罪从业禁止判决与行业管理的衔接，消除法律法规适用疑惑，切实落实从业禁止规定，《意见》第6条规定，教职员工犯罪的，人民法院作出的判决生效后，所在单位、教育行政部门或者有关主管部门可以依照未成年人保护法、教师法、《教师资格条例》等法律法规给予相应处理、处分和处罚。符合丧失教师资格或者撤销教师资格情形的，教育行政部门应当及时收缴其教师资格证书，避免有关人员继续持证上岗。
（五）其他问题
1.《意见》的适用范围。《意见》主要适用于学校、幼儿园等教育机构、校外培训机构教职员工犯罪案件。教职员工，是指在学校、幼儿园等教育机构工作的教师、教育教学辅助人员、行政人员、勤杂人员、安保人员，以及校外培训机构的相关工作人员。同时，针对司法实践反映的问题，根据地方法院建议，《意见》特别规定，学校、幼儿园等教育机构、校外培训机构的举办者、实际控制人犯罪，参照本《意见》执行。
2.从业禁止制度有效落实的制度保障。为保障从业禁止制度得到有效落实，《意见》规定，人民检察院在提起公诉时，可以根据案件具体情况向人民法院提出相应的建议，在判决后对执行落实情况进行监督。同时，人民法院、人民检察院发现有关单位未履行犯罪记录查询制度、从业禁止制度时，可以向有关单位提出司法建议、检察建议。
3.《意见》的时间效力问题。《意见》自2022年11月15日起施行。因《意见》是对已有法律规定的贯彻落实，综合考虑从业禁止制度的性质、最有利于未成年人原则的要求等，我们认为，《意见》公布施行后，尚未处理或正在处理的案件，均应依照《意见》的规定办理。
【注释】
作者单位：最高人民法院
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