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《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》的解读
文/曹红虹
为认真贯彻落实中央关于开展扫黑除恶专项斗争的部署要求，正确理解和适用最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部(以下简称“两高两部”)2018年《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》(以下简称《指导意见》),2019年4月9日，两高两部印发《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》(以下简称《财产处置意见》)，自公布之日起施行。《财产处置意见》认真按照中办、国办2015年1月印发的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》(以下简称《涉案财物处置意见》)的有关要求，针对扫黑除恶斗争实践中公检法机关在刑事诉讼涉案财产处置工作中存在的问题和困难，进一步明确黑恶势力财产的范围，完善了相关工作机制以及操作规程，对规范司法、严格执法必将发挥积极作用。为便于理解和适用，现对《财产处置意见》的起草背景、思路和主要内容作如下说明。
一、《财产处置意见》的起草背景和思路
涉案财物的查封、扣押、冻结、保管、处理一直是刑事诉讼中的一项重要工作，不仅关系到诉讼活动的顺利进行和当事人合法权益的保障，更关系到司法公正和司法机关的公信力。扫黑除恶专项斗争开展以来，如何准确打击黑恶势力，铲除黑恶势力经济基础，避免其死灰复燃，成为扫黑除恶工作的重点内容。2018年，打黑除恶专项斗争开展之初，为了依法打击黑恶势力，严惩黑恶势力犯罪，两高两部颁发了《指导意见》，对规范执法起到了积极作用，其中第七部分对涉黑恶势力财产依法处置进行了规定。当前，扫黑除恶专项斗争进入第二年，也是扫黑除恶工作的关键之年，实践中反映出涉黑恶财产如何认定，处置程序如何操作，《指导意见》的某些规定如何理解等问题，需要进一步明确。
长期以来，党中央对规范刑事诉讼涉案财物工作高度重视，《涉案财物处置意见》对公检法机关开展刑事诉讼处置涉案财物工作提出明确要求。在扫黑除恶专项斗争中应当遵照执行。刑事诉讼法对涉案财物的处置在侦查环节、审查起诉环节、审判环节分别进行规定。各部门对于涉案财物的处置历来高度重视，联合或者单独在多个文件及司法解释中作出规范，以保证该项工作合法、有序进行。如，2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》对公安机关、检察机关在财产处置中的职能进行了限定，又明确了犯罪嫌疑人、被告人死亡后其涉案财产的处理方式，是对刑事诉讼法的细化规范。两高及公安部等在不同的文件和司法解释中对刑事案件涉案财物进行规定，规范处置。特别是检察机关根据实践需要先后制定下发了不同的文件提出要求，2010年修订出台《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》(以下简称《工作规定》)、2012年修订出台《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)、2013年修订出台《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》等，从不同角度对涉案财物的调查、查封、扣押、冻结、保管、处理等工作作出规范，在扫黑除恶专项斗争中应当继续援引适用。
这次专项斗争既要严惩黑恶势力犯罪，打击黑恶势力成员，又要准确认定涉黑恶财产，“打财断血”，铲除黑恶势力经济根基。为了进一步提升司法公信力，体现办理黑恶势力刑事案件的特殊性，最高检根据全国扫黑除恶专项斗争小组要求，及时启动对《关于办理黑恶势力犯罪案件中财产处置若干问题的意见》的起草工作，在多次赴地方调研、召开座谈会、书面征求公安机关、法院、司法行政部门及各省级检察院和最高检相关内设机构意见的基础上，经反复修改，形成《财产处置意见》。
《财产处置意见》贯彻落实《指导意见》要求，严格遵照《涉案财物处置意见》规定，结合最高人民法院《关于刑事裁判涉案财物部分执行的若干规定》、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》、公安部《公安机关涉案财物管理若干规定》等相关规定内容，同时充分考虑了黑恶势力刑事案件的特点。主要遵循以下思路：
一是《财产处置意见》从制度上重视并加大了对涉案财物的审查、处置力度，以保证从经济上遏制黑恶势力“死灰复燃”的可能性。例如，在《财产处置意见》第四部分对“追缴、没收其他等值财产”作出详细规定。第16条明确规定了关于第三人非善意取得涉案财物应当依法追缴的情形。在第22条对于“收益”的界定中，也将聚敛、获取的财产投资、置业形成的财产及其收益列在其中，加大了对黑恶势力涉案财物的追缴力度。此外，黑恶势力犯罪往往会衍生、牵连、依托于其他犯罪行为，因此，在打击黑恶势力犯罪的策略上必须“以点带面”，深挖关联犯罪。对此，《财产处置意见》也对深挖打击黑恶势力犯罪相关经济犯罪，例如洗钱，以及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪收益等作出了规定，目的是深挖彻查，真正从经济基础方面遏制黑恶势力死灰复燃。
二是对涉黑恶势力财产的处置突出一定特殊性及针对性。当前，黑恶势力刑事案件除传统暴力犯罪外，在经济犯罪领域亦呈高发态势，通常表现为以暴力追求或维护不正当商业竞争优势，常见的如强迫交易、非法经营等，所涉个罪通常都涉及财产刑或涉案财产的处置。攫取经济利益、扩充经济实力，不仅是黑恶势力实施违法犯罪活动的主要目标，也是其称霸一方，实现一定行业领域或地域区域非法控制并向黑社会性质组织发展过渡的物质基础。因此，从打击黑恶势力犯罪的角度来看，不仅要打击犯罪组织及其成员，还要对涉案财物作出及时处理。因此在刑事诉讼过程中对涉黑恶势力财产的处置应有一定特殊性及针对性。在过去一年的扫黑除恶专项斗争活动中，公安机关、司法机关在推进相关工作中对涉案财物处置时，常常面临诸如何时冻结财产、冻结范围、涉黑恶案件涉案财物的界定等一系列问题。《财产处置意见》的出台，着重解决此类涉黑恶势力案件所特有的问题。
三是进一步明确处置涉黑恶财产相关部门的具体职责和工作流程。涉案财物工作涉及多个部门和多个环节，为防止权责不清、处理不到位，《财产处置意见》对公安机关、检察机关、法院的职责分工和工作衔接、操作规程等作出具体规定。强调了公检法在打击涉黑恶犯罪、处置涉黑恶犯罪财产时要形成合力。规定了公检法在办案时，要依法运用查询、查封、扣押、冻结、追缴、没收等手段摧毁黑恶势力犯罪经济基础，强调了不同诉讼阶段各自的任务。特别是公安机关、检察机关应当加强对在案财产审查甄别。在侦查和审查起诉阶段，就要逐步甄别组织及其成员的财产性质和有效剥离其黑化部分，明确权属关系，坚持抓捕涉案人员和查清涉案财产同步进行，在移送审查起诉、提起公诉时，要“提出处理意见建议”，对继续追缴的尚未被足额查封、扣押的其他违法所得同样予以处理，真正做到部门联动、整体发力，彻底摧毁黑恶势力犯罪经济基础。
二、《财产处置意见》的主要内容
《财产处置意见》分五个部分24条，第一部分规定了财产处置的总体要求，包括涉黑恶财产范围和处理方式。第二部分是公安机关对黑恶势力及其成员财产采取措施的方式，对于证明涉案财产属性的证据等进行列举式规定。第三部分规定在每一个诉讼环节中，公、检、法均应对涉黑恶势力财产处置担当责任，强调不同诉讼阶段司法机关的任务，督促各部门责任到位，对查处涉黑恶财产形成合力。第四部分是对“追缴、没收其他等值财产”程序的详细规定，对这种处理方式进行了严格限定。第五部分对“孳息”进行了规定，列举了“收益”的部分情形。主要包括以下几个方面的内容。
(一)对公安机关、检察机关、法院在办理黑恶势力刑事案件中财产处置提出了总体工作要求
黑恶势力犯罪相较一般犯罪而言，涉案财产往往来源广泛、形态多样、权属混同、收益多元、往来频繁、规模数额大、法律关系复杂，因此，对黑恶势力犯罪财产查处需要有针对性地提出工作要求。《财产处置意见》强调“全面调查，依法处理，严格程序”，为实现彻底摧毁黑恶势力经济基础，对黑恶势力财产状况的调查取证提出了具体和明确的要求，并提供了工作方法与程序指南。《财产处置意见》要求公检法机关全面调查黑恶势力组织及其成员的财产状况，明确处置的范围和方式。处置的财产范围包括“黑恶势力组织及其成员的财产”，关键词是“全面调查”。对涉案财产中犯罪分子违法所得、违禁品、供犯罪所用的本人财物要进行“全面调查”，特别需要强调的是，以往的财产处置文件都是针对刑事案件中的“涉案财产”，即对采取措施的在案财产进行处理，处理方式都是“追缴、没收、返还”等，而《财产处置意见》根据《指导意见》中“追缴、没收其他等值财产”的规定，考虑到黑恶势力犯罪持续时间一般较长，有的盘踞多年，财产成份、类型和流转情况相当复杂，财产权属混同，要彻底摧毁其财产基础，不仅要对“已采取措施的涉案财产”查“财产属性”并决定如何处理，还要对审查认定的犯罪所得财产查“财产去向”，是否存在需要“继续追缴的尚未被足额查封、扣押的其他违法所得”，并判断是否需要“追缴、没收其他等值财产”。只有将两种方法相结合，才能有效解决司法实践中存在的“涉案财产属性难以认定”等困难，才能依法有效地对已采取措施的财产作出处理，必要时没收等值财产，最大程度地保证依法摧毁黑恶势力的经济基础。要求在对“违法所得、违禁品、供犯罪所用的本人财物”查扣不能时，要对对应的其他等值财产等依法追缴、没收。当然，扫黑除恶专项斗争同时强调财产处置要严格依法。主要是针对以往司法实践中出现的违规违法处置财产的问题，再一次进行强调，确保不因程序违法、工作瑕疵等影响案件审理以及处置决定的作出。
在彻底摧毁黑社会性质组织的经济基础的同时，也应考量基于人道、秩序等的需要，兼顾合法性和合理性的要求，对涉案财产采取措施要求进行及时审查；为犯罪嫌疑人、被告人扶养的亲属保留必要的生活费用和物品；根据案件具体情况，可以允许有关人员继续合理使用有关涉案财产，并采取必要的保值保管措施，以减少案件办理对正常办公和合法生产经营的影响。
(二)对黑恶势力及其成员财产采取措施的方式
实践中，查扣黑恶势力财产是一个工作难点，对哪些财产属于应该查扣的范围基层办案人员往往感到困惑，特别是在案件立案后，有的因对涉黑恶财产范围不清晰，导致涉案人员到案后，财产没有被及时查扣，财产被转移，使黑恶势力保存了势力，一旦有机会又会死灰复燃，所以防止财产隐匿和转移成为迫切需要解决的问题。公安机关在案件立案初期就要及时查扣涉案财物，2013年《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施相关规定》等有关规定对此进行了规定，《财产处置意见》又进行了细化规定，包括的范围有：(1)黑恶势力组织的财产；(2)犯罪嫌疑人个人所有的财产；(3)犯罪嫌疑人实际控制的财产；(4)犯罪嫌疑人出资购买的财产；(5)犯罪嫌疑人转移至他人名下的财产；(6)犯罪嫌疑人涉嫌洗钱以及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益等犯罪涉及的财产；(7)其他与黑恶势力组织及其违法犯罪活动有关的财产。这个阶段的规定属于暂扣性质，前提是“诉讼需要”，黑恶组织财产和黑恶势力违法犯罪活动有关的财产均需经查询其关联性后，先行查封、扣押、冻结，目的是避免财产转移，待事实证据查清后，再依法追缴犯罪财产或者判处财产刑。这部分内容对哪些属于证明涉案财产属性的证据等进行了规定。要求公安机关要全面收集证明财产来源、性质、用途、权属及价值的有关证据，列举式地规定了可以作为判断财产属性的证据，可以根据证据综合审查判断是否应当依法追缴、没收。当然，对这些证据要求，需要在具体案件中灵活掌握，可多可少，只要能够实现证明财产属性的目的即可。检察机关、法院必要的时候也需更采取措施查明涉案财物情况。
(三)公检法对黑恶势力财产处置要担负责任，《财产处置意见》明确了处置财产的几种为式
《财产处置意见》第三部分规定公检法均应当对黑恶势力财产处置担负责任，对追缴、没收、返还的情形进行了分类表述，以更方便司法实践中操作。一方面，总结以往经验，着力解决基层急需，吸收了历次司法解释文件关于涉黑恶犯罪财产处置的内容并加以总结、提炼；另一方面，也是扫黑除恶法治保障的要求。
1.在公安环节要及时查清涉案财产的数量、种类、性质，不能只关注对黑恶组织成员的抓捕打击，还要对支持组织进行犯罪活动的经济实力进行同步处置，侦查环节的工作是查清楚财产的数量、种类和属性，是否有该扣没扣、不该扣的扣了的情形。检察机关受理移送审查起诉后，要核查、甄别，提出意见。目的是解决基层办案中对涉黑恶财产处置责任不到位的问题。特别需要说明的是，《财产处置意见》第11条规定“公安机关、检察机关在移送案件时，应当对涉案财产如何处理提出意见”。这条规定是以往文件中没有的，之所以增加这条规定，是因为公安机关、检察机关作为办案部门，同样负有对财产处置提出意见的责任，有利于法院在审判时予以参考。《财产处置意见》起草过程中，第一次征求意见稿规定：“对公安机关移送审查起诉时，应当将采取措施的涉案财产及其清单随案移送人民检察院，并根据财产类别逐笔或者逐项提出处理意见；人民检察院提起公诉时，应当将采取措施的涉案财产及其清单一并移送受理案件的人民法院，并根据财产类别逐笔或者逐项提出处理意见。”有部门反映，这样规定在实践中不易操作，考虑到在案件侦查和审查起诉过程中证据有可能发生变化，特别是公安机关如果逐项提出意见有可能影响办案进度，延误打击处理黑恶犯罪的时机，多次征求意见后，修改成《财产处置意见》第11条，要求侦查机关和检察机关均要积极参与财产处置，提出处理意见作为法院审理参考。
2.明确了对不宜移送的特殊涉案财物的处理办法。侦查机关、检察机关“将采取措施的涉案财产及其清单随案移送。”“涉案财产不宜随案移送的，应当按照相关法律、司法解释的规定，提供相应的清单、照片、录像、封存手续、存放地点说明、鉴定、评估意见、变价处理凭证等材料。”此项内容在刑事诉讼法和最高人民法院《关于刑事裁判涉案财物部分执行的若干规定》、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》、公安部《公安机关涉案财物管理若干规定》中都进行了规定，集中于《财产处置意见》中予以再次明确。实践中，办案部门扣押物品的种类很多，有些是违禁品，有些是危险品，还有些是不动产，这些物品全部移送并无必要，或者说有的物证也不便移送下一个诉讼环节。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第二十六条列举了六类扣押物品可以不移交管理部门，由办案部门拍照或者录像后及时按照有关规定处理。这个规定在处置黑恶势力犯罪财产时仍然有效。《刑诉规则》第二百三十七条规定，在扫黑除恶中仍然应当遵照执行。
3.明确了对于不宜查封、扣押、冻结的经营性财产如何处理，规定了“可以申请当地政府指定有关部门或者委托有关机构代管或者托管。”即追缴、没收黑社会性质组织犯罪涉案财产，既要保证充分剥夺犯罪利益，也要保障其合法财产权。合法处置黑社会性质组织涉案财产是保护产权的要求。在中央加强产权保护的政策背景下，扫黑除恶斗争中也要充分重视合法产权的司法保护，《财产处置意见》的及时出台，既实现办理黑恶势力案件财产处置工作有法可依，也为保护合法产权提供制度保障。
4.对于不宜保管的财产或者财产性权利如何处理进行了重申。这次规定延续了《涉案财物处置意见》这方面的内容，规定对易贬值的汽车、船艇等物品的先行变卖、拍卖内容，易损毁、灭失、变质等不宜长期保存的物品，易贬值的汽车、船艇等物品，经权利人同意或者申请，可以及时委托有关部门先行变卖、拍卖。前提是“经权利人同意或者申请”，由于涉及到权利人的权益保障和救济问题，要慎重研究、审慎决定。须“经权利人申请”，强调严格依照法定程序进行。
5.明确应当依法追缴、没收的黑恶势力组织或者个人的财产类型。明确了六种情形并设定兜底条款。六种情况包括：(1)黑恶势力组织及其成员通过违法犯罪活动或者其他不正当手段聚敛的财产及其孳息、收益；(2)黑恶势力组织成员通过个人实施违法犯罪活动聚敛的财产及其孳息、收益；(3)其他单位、组织、个人为支持该黑恶势力组织活动资助或者主动提供的财产；(4)黑恶势力组织及其成员通过合法的生产、经营活动获取的财产或者组织成员个人、家庭合法财产中，实际用于支持该组织活动的部分；(5)黑恶势力组织成员非法持有的违禁品以及供犯罪所用的本人财物；(6)其他单位、组织、个人利用黑恶势力组织及其成员违法犯罪活动获取的财产及其孳息、收益。
6.明确了第三人非善意取得的涉案财产应当追缴，包括：(1)第三人明知是违法犯罪所得而接受的；(2)第三人无偿或者以明显低于市场的价格取得涉案财物的；(3)第三人通过非法债务清偿或者违法犯罪活动取得涉案财物的；(4)第三人通过其他方式恶意取得涉案财物的。尽管这些财产已经转移，不在黑恶势力组织或者个人名下，只要非善意取得，仍然要予以追缴。
7.明确哪些物品财产应当返还。只要是有证据证明确属被害人合法财产或者有证据证明确与黑恶势力及其违法犯罪活动无关的财产均应当依法返还。《财产处置意见》第18条还规定，有关违法犯罪事实查证属实后，对于有证据证明权属明确且无争议的被害人、善意第三人或者其他人员合法财产及其孳息，凡返还不损害其他利害关系人的利益，不影响案件正常办理的，应当在登记、拍照或者录像后，依法及时返还，体现了充分剥夺黑恶势力犯罪所得与保护财产权并重的理念。
(四)对“追缴、没收其他等值财产”详细规定
扫黑除恶专项斗争开展以后，“两高两部”制定下发了《指导意见》，统一执法思想，明确执法尺度，其中第29条规定，依法应当追缴、没收的涉案财产无法找到、被他人善意取得、价值灭失或者与其他合法财产混合且不可分割的，可以追缴、没收其他等值财产。该条规定的精神体现对黑恶犯罪财产充分剥夺、坚决判罚的国际惯例。我国批准参加的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(即“巴勒莫公约”)第12条规定“没收与扣押制度”，重点之一就是涉及有组织犯罪所得的没收问题。该公约规定，在不损害善意第三人权利的前提下，如果犯罪所得已与从合法来源获得的财产相混合，……没收价值可达混合于其中的犯罪所得的估计价值，对于来自犯罪所得、来自由犯罪所得转变或者转化而成的财产或已与犯罪所得相混合的财产所产生的收入或者其他利益。《财产处置意见》第四部分对“追缴、没收其他等值财产”进行详细规定，对《指导意见》文件内容进一步明确，对哪些财产视为“无法找到”作出规定，并细化了操作程序。为了避免对“无法找到”产生理解歧义，《财产处置意见》对此进行了说明，即“无法找到”是指“有证据证明存在依法应当追缴、没收的财产，但无法查证财产去向、下落的”。被告人有不同意见的，应当出示相关证据。对“追缴、没收其他等值财产”处理方式作出严格限定，采取处置等值财产时必须有证据能证明财产无法找到、被他人善意取得、价值灭失或者与其他合法财产混合且不可分割，才能启动没收等值财产这种处理方式，这是一个兜底条款，不能将“追缴、没收其他等值财产”直接适用，必须确有“应当追缴、没收而不能追缴、没收的具体财产”情形才能对“黑恶势力的其他财产”等值对应作出处理。同时也赋予被告人可以提出不同意见的权利，但需要被告人举证支持自己的主张。财产数额的对等性也是《财产处置意见》强调的，没收的财产数额必须是与依法应当追缴、没收的涉案财产对应的数额，也就是“不能多也不能少”，必须是等值财产，不能损害被告人的合法权益。
（作者单位：最高人民检察院第一检察厅{二级高级检察官}）
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