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最高人民检察院、住房城乡建设部关于印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》的通知
2023年9月13日
各省、自治区、直辖市人民检察院、住房城乡建设（规划）部门，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院、住房城乡建设（规划）部门：
为深入学习贯彻党的二十大精神，认真贯彻落实习近平总书记关于加强城乡历史文化保护传承、坚定文化自信的重要指示批示精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，切实保护、利用、传承好城乡历史文化遗产，最高人民检察院和住房城乡建设部共同制定了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》，现印发给你们。请结合本地实际，认真贯彻落实。执行中遇到的问题，请及时报告。
最高人民检察院
住房城乡建设部
2023年9月13日
关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见
为深入贯彻落实习近平总书记关于城乡历史文化保护传承的系列重要指示批示精神，协同落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，最高人民检察院和住房城乡建设部就在检察公益诉讼中加强协作配合，更好地做好城乡历史文化保护传承工作，形成如下意见。
一、充分认识加强城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作的重要意义
城乡历史文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，是全社会的财富，也是世界文化多样性的有机组成部分，具备现代“公物”或者“公共信托财产”的核心要素和特征，具有见证历史、促进文化多样性、增进文化认同等公共利益属性。当前，仍然存在城乡历史文化遗产屡遭破坏拆除或面临严重安全风险等突出问题，城乡历史文化遗产的安全面临较大威胁和挑战。
建立健全住房城乡建设（规划）部门行政执法与检察公益诉讼协作机制，推动良性互动，形成行政执法与检察监督保护合力，对于系统保护、利用、传承好城乡历史文化遗产具有积极意义。各级检察机关要依法推进城乡历史文化保护传承领域检察公益诉讼工作，共同维护国家利益和社会公共利益；各级住房城乡建设（规划）部门要依法全面履职，严格规范执法，协同配合检察机关开展公益诉讼工作。
二、明确城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作的重点领域
推进城乡历史文化保护传承领域检察公益诉讼工作，要坚持问题导向、依法治理、协同治理，充分发挥各自职能作用，聚焦城乡历史文化保护传承领域侵害国家利益或者社会公共利益，特别是情节严重、影响恶劣、拒不整改的违法行为，加大协作力度，优化工作流程，完善技术细则。依据城乡历史文化保护传承相关的法律法规、部门规章、规范性文件以及地方法律法规，确定城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作的重点领域。
（一）历史城区整体管控。主要包括：破坏历史城区的传统格局、历史风貌和空间尺度，改变与其相互依存的自然景观和环境；开展开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；在历史城区范围内新建、改建建筑超出保护规划确定的建筑高度要求；在城市更新中大拆大建、拆真建假、以假乱真；随意砍伐具有保护价值的大树、老树和古树名木；随意改建具有历史价值的公园，随意更改老地名等。
（二）历史文化街区和历史地段保护。主要包括：从事建设活动对历史文化街区或历史地段的传统格局和历史风貌造成破坏性影响；在历史文化街区核心保护范围内进行必要的基础设施和公共服务设施以外的新建、扩建活动；未经批准在历史文化街区核心保护范围内拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施；未在历史文化街区和历史地段的核心保护范围的主要出入口设置保护标志牌，以及擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌；在历史文化街区或历史地段内损毁或拆除具有保护价值的老建筑、古民居；违背群众意愿搬空原住民进行商业、旅游开发等。
（三）历史文化名镇名村保护。主要包括：破坏历史文化名镇名村的传统格局、历史风貌和空间尺度，改变与其相互依存的自然景观和环境；开展开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；在历史文化名镇名村核心保护范围内进行必要的基础设施和公共服务设施以外的新建、扩建活动；未经批准在历史文化名镇名村核心保护范围内拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施；未在历史文化名镇名村的核心保护范围的主要出入口设置保护标志牌，以及擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌；在历史文化名镇名村保护范围内出现电线乱搭乱建、消防设施落后、古树被电线缠绕及居民缺乏消防应急处置能力等安全隐患。
（四）历史建筑保护。主要包括：在历史建筑上刻画、涂污；未经批准擅自改变历史建筑原有的高度、体量、外观形象及色彩等；未设置历史建筑保护标志，擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌，未建立历史建筑档案；未按照保护规划的要求对历史建筑进行维护和修缮，造成历史建筑损坏；擅自迁移、拆除历史建筑；未经批准对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质等。
三、建立健全城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作机制
（一）线索移送。住房城乡建设（规划）部门执法中发现涉及多个行政机关职责、协调处理难度大、执法后不足以弥补国家利益或者社会公共利益损失，以及其他适合检察公益诉讼监督的问题线索，应及时移送有关检察机关。检察机关在履职中发现涉城乡历史文化保护传承领域问题线索，可先行与住房城乡建设（规划）部门磋商，督促依法处理。
（二）会商研判。各级检察机关与各级住房城乡建设（规划）部门共同建立执法情况和公益诉讼交流会商和研判机制，每年双方各组织会商一次，确有需要的，可随时召开。对于涉及城乡历史文化保护传承行政执法及检察公益诉讼的重大案件、事件和舆情，双方应当及时相互通报，共同研究制定处置办法，及时回应社会关切。对城乡历史文化保护传承领域易发、高发问题，检察机关可以集中提出意见建议；对检察公益诉讼办案不规范等问题，住房城乡建设（规划）部门可以提出改进的意见建议。
（三）信息共享。双方应积极参照行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，逐步实现城乡历史文化保护传承领域相关信息实时共享。积极推动检察机关接入城乡历史文化遗产信息平台，逐步建立城乡历史文化保护传承领域行政监管与检察公益诉讼信息共享平台。根据日常执法司法工作需要，双方应及时共享城乡历史文化保护传承领域的行政处罚信息、有关专项行动中发现的问题和线索信息、相关领域公益诉讼办案情况。
（四）联合专项。住房城乡建设（规划）部门在部署开展城乡历史文化保护传承相关专项工作期间，如历史文化街区划定和历史建筑确定工作、历史文化名城保护专项评估工作等，可邀请检察机关参与专项督查工作，推动形成检察机关与行政执法机关的司法、执法工作合力，共同促进城乡历史文化保护传承领域依法行政。
（五）调查取证。检察机关在调查取证过程中，要加强与行政执法机关的沟通协调。对于重大敏感案件线索，应及时向被监督行政执法机关的上级机关通报情况。检察机关可以采取查阅、调取、复制有关执法卷宗材料，收集相关证据，询问行政机关相关人员等方式调查取证，行政执法机关应积极配合检察机关调查收集证据。调查取证或公益诉讼过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关，依法追究刑事责任。
（六）专业支持。住房城乡建设（规划）部门在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持，协助做好涉案城乡历史文化遗产损害认定和修复等工作。检察机关办案过程中，对于案件涉及的专门性问题难以鉴定或者鉴定费用过高时，可以结合城乡历史文化遗产性质特点和案件其他证据，并参考城乡历史文化遗产相关主管部门意见、专家意见等予以认定。涉及特别复杂或者跨省级行政区划案件专业技术问题的，可以由省级以上行政主管部门或者遗产管理机构协助提供技术支持或者出具专业意见。检察机关可以根据城乡历史文化遗产相关主管部门执法需要或要求，提供相关法律咨询。公益诉讼案件法庭审理中，应检察机关请求或法庭通知，住房城乡建设（规划）部门应当做出鉴定意见或者提出专业意见，需要出庭作证的应当出庭作证。住房城乡建设（规划）部门对相关法律问题提出咨询或其他法律请求时，检察机关应当依法给予帮助和支持。
（七）案例发布。双方在协作过程中注重培育、发布重点领域具有指导意义的典型案例、指导性案例，对具有工作指引意义的创新成果共同深化研究，适时转化为指导性文件或者长效机制。双方发布城乡历史文化保护传承领域案例时应当相互征求意见，也可以联合发布典型案例。
四、规范城乡历史文化保护传承行政公益诉讼办案工作
（一）坚持制度定位。检察公益诉讼制度目标是促进依法行政、推进法治政府建设。行政机关是公共利益的第一顺位代表，检察机关办理公益诉讼案件中应坚持“不越位、不缺位、不混同”原则，严守检察权边界，不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权。行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉、共赢之诉，检察机关在办理行政公益诉讼案件中，应与行政机关形成既依法督促又协同履职的关系，共同维护国家利益和社会公共利益，实现双赢多赢共赢。
（二）履职尽责标准。对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。检察机关和行政机关要加强沟通和协调，可通过听证、圆桌会议、磋商、检察建议等形式，争取诉前工作效果最大化。针对实践中存在普遍分歧的，最高人民检察院可以会同住房城乡建设部及时会商研究，明确行政机关履职尽责的司法认定标准。
（三）诉前检察建议回复。行政机关接到检察建议书后应在规定时间内书面反馈，确属履职不到位或存在不作为的，应当积极采取有效措施进行整改；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的，应当制作具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况；不存在因行政违法行为导致国家利益或社会公共利益受损情形的，应当及时回复并说明情况。
（四）行政公益诉讼起诉应诉。经过诉前程序，行政机关仍未依法全面履行职责，国家利益或者社会公共利益受侵害状态尚未得到实质性遏制的，人民检察院依法提起行政公益诉讼。行政机关应按照行政应诉规定相关要求积极参加诉讼，做好应诉准备工作，根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩。对于国家利益或者社会公共利益受到损害的情形，在诉讼过程中要继续推动问题整改，力争实质解决。诉讼过程中，行政执法部门依法全面履职使诉讼目的全部实现的，检察机关可以建议人民法院终结诉讼。
五、做好城乡历史文化保护传承行政公益诉讼协作保障
（一）组织保障。各级检察机关、住房城乡建设（规划）部门要加强工作统筹，抓好督促落实，推动构建上下协同、横向协作、完整配套的工作体系，落实协作机制、提升协作水平。双方应明确专门联络部门和专门联络人员，负责日常联络及信息共享等工作。双方可定期或不定期召开联络会议，共同研讨城乡历史文化保护传承领域中存在的执法司法突出难题。对于达成一致的事项，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。双方可以在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式，建立经常性、多样化的交流沟通机制。
（二）业务交流。双方可定期互派业务骨干挂职，强化实践锻炼，进一步优化干部队伍素质。检察机关可聘请住房城乡建设（规划）部门业务骨干为特邀检察官助理，共同参与公益诉讼办案工作。检察机关和住房城乡建设（规划）部门举办相关培训时，可以为双方预留名额，或邀请双方单位领导和业务骨干介绍情况，定期开展业务交流活动，共同提高行政执法和检察监督能力。
（三）宣传引导。双方要积极利用报刊、广播、电视等传统媒体和网站、移动客户端、微信公众号、直播平台等新媒体，广泛宣传协作情况和工作成效，不断巩固协作成果，扩大协作影响。注重以案释法，发挥办理一案、影响一片、规范一类的法律效果和社会效果。
各省级检察机关、住房城乡建设（规划）部门可以依据本意见，结合本区域实际制定实施细则。
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