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最高人民检察院关于印发《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》的通知
高检办发〔2021〕11号
2021年12月30日
各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
为全面贯彻习近平法治思想，认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，更加准确理解和规范适用《人民检察院检察建议工作规定》，进一步提升检察建议工作质效，促进实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一，最高人民检察院研究制定了《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》（以下简称《解答》），现印发你们，请认真学习，结合工作实际切实贯彻执行。《解答》执行情况和遇到的问题，请及时报告最高人民检察院。
最高人民检察院办公厅
2021年12月29日
检察机关开展检察建议工作有关问题的解答
为贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，指导各级检察机关正确理解和准确适用《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》），规范有序开展检察建议工作，依法履行好法律监督职责，确保检察建议的质效，实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一，现就检察建议工作有关问题作如下解答。
一、社会治理检察建议中，如何确定涉案单位及制发程序？
答：根据《检察建议工作规定》第三条第一款和第十一条规定，人民检察院发现本院所办理案件的涉案单位存在制度不健全不落实、监督管理不到位、风险隐患突出等社会治理问题的，可以直接向其提出检察建议。
涉案单位包括两种情形：一是本院所办理案件的当事人，比如单位犯罪案件被告人，刑事案件被害人为单位的，行政诉讼监督案件中案涉行政机关，等等；二是本院所办理案件当事人所在的单位，并且案件事实与单位存在的制度漏洞、管理疏漏等问题具有紧密联系，比如犯罪嫌疑人利用其所在单位会计制度漏洞实施犯罪，其所在单位也属于涉案单位。企事业单位、人民团体和社会组织的分支机构符合上述情形的，也属于涉案单位。
一般情况下，检察机关可以向本院所办理案件的涉案单位直接制发检察建议。涉案单位属于办理案件的检察院管辖范围内的企事业单位、人民团体和社会组织的分支机构的，办理案件的检察院应当向该分支机构制发检察建议。市、县级人民检察院办理案件的涉案单位属于全国或者本省知名的大型公司、企业总部，或者国家级和省级人民团体，或者在国务院和省级人民政府登记管理机关登记的社会组织的，办理案件的市、县级人民检察院应当层报省级人民检察院批准后制作检察建议书，并由省级人民检察院转送被建议单位。
二、在向涉案单位以外的被建议单位制发检察建议时，如何贯彻必要审慎原则？
答：在向涉案单位以外的被建议单位制发检察建议时，应当坚持必要审慎原则，对于在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项按程序制发检察建议。特别应当注意制发检察建议的人民检察院级别与被建议单位的级别、规模等相对应。
根据《检察建议工作规定》第三条第二款、第三款规定，办理案件的人民检察院认为需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的，应当提出意见，层报被建议单位的同级人民检察院，由其决定并制发检察建议；也可以由办理案件的人民检察院制作检察建议书后，报被建议单位的同级人民检察院审核并转送被建议单位。需要向下级有关单位提出检察建议的，则应当指令对应的下级人民检察院提出检察建议。
对于涉案单位以外的国有企业，根据对其履行出资人职责的部门级别或者其实际控制人的级别，确定由对应的人民检察院制发检察建议。比如，对于由国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责的国有企业，一般应由省级人民检察院制发检察建议。对于涉案单位以外的民营企业，由省级人民检察院根据实际情况，从企业的规模、知名度、机构属性（总部或者分部）、与所涉案件的关联性、存在问题的范围、检察建议制发的“三个效果”等方面进行综合分析研判，确定由适宜的检察院制发检察建议。对于涉案单位以外的人民团体，根据其级别由同级人民检察院制发检察建议。对于涉案单位以外的社会组织，由省级人民检察院根据其登记管理机关级别、业务主管单位或者行业管理单位情况、注册资金规模、业务范围、活动地域、与所涉案件的关联性、检察建议制发的“三个效果”等方面进行综合分析研判，确定由适宜的检察院制发检察建议。
三、向异地制发检察建议时如何正确适用征求意见程序和开展督促落实工作？
答：异地是指制发检察建议的检察院管辖范围以外的地方，不同省（自治区、直辖市）之间、同一省（含自治区，不含直辖市）内不同市、县之间均属于异地。跨行政区划检察院所在地与其管辖范围内的其他市、县之间不属于异地。
根据《检察建议工作规定》第三条第四款规定，向异地有关单位制发检察建议，应当书面征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。被建议单位所在地同级人民检察院一般应在十五个工作日内书面回复制发检察建议的人民检察院，表明是否同意制发检察建议并说明理由。被建议单位所在地同级人民检察院提出不同意见，办理案件的人民检察院坚持认为应当制发检察建议的，层报共同的上级人民检察院决定。在共同的上级人民检察院决定之前，不得制发检察建议。
向本院所办理案件的异地涉案单位制发检察建议，该涉案单位属于以下情形的，应当先层报省级人民检察院审批。省级人民检察院同意制发的，再书面征求该涉案单位所在地同级人民检察院意见：（一）全国或者省内知名的大型公司、企业总部；（二）国家级和省级人民团体；（三）在国务院和省级人民政府登记管理机关登记的社会组织。
符合下列情形的，可以不征求被建议单位同级人民检察院意见，但制发检察建议后应抄送被建议单位所在地同级人民检察院：（一）同一省（自治区、直辖市）内一市、区、县人民检察院经省级人民检察院批准后向另一市、区、县的涉案单位制发检察建议的；（二）同一市（含直辖市）内一区、县人民检察院向另一区、县的被建议单位制发检察建议的；（三）涉及指定管辖、集中管辖、异地交叉管辖的案件，办理案件的人民检察院向其所在地外的被建议单位制发检察建议的。
向异地有关单位制发检察建议应当遵循“谁制发谁督促”的原则，由制发检察建议的人民检察院负责检察建议的督促落实，并可以商请被建议单位所在地人民检察院予以协助，被建议单位所在地人民检察院应当提供协助。
四、公益诉讼检察建议与社会治理检察建议如何区分适用？
答：公益诉讼检察建议是推进社会治理的重要方式，与社会治理检察建议有以下不同：
一是制发对象不同。公益诉讼检察建议的制发对象为行政机关；社会治理检察建议的制发对象包括行政机关、司法机关、企事业单位、人民团体、社会组织等。
二是监督事由不同。公益诉讼检察建议针对行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行为进行监督；社会治理检察建议是针对检察履职中发现有关机关和单位存在违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控不到位等普遍性倾向性问题，以及需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等情形进行监督。
三是建议内容不同。公益诉讼检察建议内容与后续提起诉讼的诉讼请求直接相关，一般为督促行政机关履行具体的监督管理、行政处罚等职责；社会治理检察建议内容聚焦建章立制、改进工作、加强监管、完善治理等。
四是保障落实手段不同。公益诉讼检察建议发出后，行政机关如仍不依法履行职责，检察机关可以提起行政公益诉讼，由法院判决行政机关依法履职；社会治理检察建议发出后，被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，检察机关可以采取报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关等措施。
检察机关应当从被建议单位的选取、检察建议事项所属领域、涉及的行政机关具体职责、公益受损情况、建议内容等方面进行综合分析。对于属于法律、行政法规、司法解释、地方性法规以及高检院第八检察厅《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》等文件明确规定的公益诉讼案件领域，存在公益损害，需要对行政机关未依法履行职责的违法性问题进行监督的，应当优先制发公益诉讼检察建议。对于行政机关同类多次未依法履行职责的违法性问题，原则上制发一份检察建议。在办理公益诉讼案件中发现行政机关除存在不依法履行职责的问题外，还存在社会治理方面的问题，需要其予以改进的，可以在公益诉讼检察建议中同时提出改进工作、完善治理的建议。在办理同一类公益诉讼案件中发现有关单位存在普遍性倾向性问题，需要有关单位建章立制、加强监管、改进工作的，可以制发社会治理检察建议。
五、纠正违法检察建议如何适用？
答：《检察建议工作规定》第九条规定了纠正违法检察建议的适用情形。检察机关对刑事案件办理中的具体违法情形，应当严格依法提出监督意见，不得以纠正违法检察建议代替纠正意见。对于已经就具体情形依法提出监督意见的，不得以督促相关机关落实为名再次提出纠正违法检察建议。例如，已经对公安机关违法行为制发纠正违法通知书，不得再次制发检察建议书要求公安机关落实纠正违法通知书。只有针对刑事诉讼活动和执行活动中带有普遍性、倾向性的违法问题及其他重大隐患，才能制发纠正违法检察建议。
民事检察和行政检察中，根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对民事、行政诉讼中审判人员违法、执行活动违法问题，无论是个案问题还是类案问题，都应以检察建议的方式进行纠正。根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百一十七条第一款和《人民检察院行政诉讼监督规则》第一百一十九条第一款规定制发的检察建议属于对类案的纠正违法检察建议；根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百一十七条第二款和《人民检察院行政诉讼监督规则》第一百一十九条第二款规定制发的检察建议属于社会治理检察建议。
根据《检察建议工作规定》第十一条第五项规定，需要追究有关责任人员司法责任的，应当制发社会治理检察建议。为避免多发滥发检察建议，对于被建议单位存在违法问题需要予以纠正，同时需要追究有关责任人员司法责任的，可以在纠正违法检察建议中提出追究有关责任人员司法责任的建议。
六、哪些检察建议中可以不对被建议单位提出异议作规定？如何确定检察建议的异议期限？
答：社会治理检察建议应当在检察建议书中提示被建议单位提出异议的期限和形式。再审检察建议、纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议中则可以不写明被建议单位提出异议的期限。
异议期限应当根据检察建议书的内容和被建议单位实际情况予以确定，但不宜过长，一般可给予七至十五天的异议期限。
七、如何对检察建议进行备案审查和监督管理？
答：根据《检察建议工作规定》第二十一条规定，所有类型检察建议书均应当于发出后五日内报上一级人民检察院对口业务部门和上一级人民检察院负责法律政策研究的部门备案。其中，社会治理检察建议报上一级人民检察院负责法律政策研究的部门备案，其他类型检察建议按业务条线报上一级人民检察院对口业务部门备案。
上一级人民检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门收到检察建议书后，应当从检察建议书的必要性、合法性、规范性、说理性等方面及时予以审查，发现下级人民检察院发出的检察建议书确有不当，需要变更或者撤回的，应当按照《检察建议工作规定》第二十二条第二款的规定，指令下级人民检察院变更或者撤回，并及时通知有关单位，说明理由。发现检察建议书存在瑕疵或其他不属于需要变更或者撤回的问题的，可以向下级人民检察院提出意见，督促下级人民检察院在今后的工作中注意避免出现类似问题。
案件管理部门通过检察业务应用系统开展对检察建议的流程监控和分类统计，定期组织对本院和下级院制发的检察建议进行质量评查，对检察建议工作情况进行综合分析。
八、检察建议书抄送的范围如何把握？
答：根据《检察建议工作规定》第二十条规定，涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。抄送单位应当根据检察建议书的具体内容和抄送单位的职责确定，可以是上述部门和单位中的一家或者几家。抄送上级机关的，一般是指抄送被建议单位的上一级机关。
检察建议书指出的问题同时涉及与被建议单位职责相关的其他部门和单位，或者提出的建议需要其他相关部门和单位配合开展工作、推进落实的，检察机关可以将检察建议书抄送其他相关部门和单位。
符合上述规定情形的检察建议书，需要抄送相关部门和单位的，应当在检察建议书落款下端写明抄送单位。
九、各类检察建议如何在检察业务应用系统中制发？
答：为规范检察建议的制发，加强对检察建议的管理和监督，便于对检察建议工作情况的统计分析，根据《检察建议工作规定》第七条规定，制发检察建议应当在检察业务应用系统中进行。再审检察建议、公益诉讼检察建议以及民事、行政检察中针对个案违法问题制发的纠正违法检察建议，根据检察业务应用系统配置，在相应的案件办理流程中随案制发；社会治理检察建议，民事、行政、刑事检察中纠正普遍性倾向性违法问题的纠正违法检察建议以及其他检察建议，在各业务子系统的检察建议公共流程制发。制发纠正普遍性倾向性违法问题的纠正违法检察建议或者在办理相关案件过程中制发社会治理检察建议的，可以在系统内将所办案件与纠正违法检察建议、社会治理检察建议相关联。
检察建议的审核、签发、转送、异地征求意见、备案审查等均应在检察业务应用系统中进行操作和程序流转，督促落实情况、回复采纳情况等均需在系统中记录。检察业务应用系统2.0正式上线后，各级人民检察院制发检察建议不得在线下操作和流转。
十、如何对制发社会治理检察建议进行考核？
检察机关制发高质量的社会治理检察建议，包含调查核实、综合研究、征求意见、沟通协调、督促落实等诸多环节，工作量较大，环节较为复杂，应当将社会治理检察建议工作纳入检察官业绩予以考核。对社会治理检察建议工作的考核应当比照办案的工作量进行考核，以提升检察建议质效为导向，科学设置考核指标和权重，突出对调查核实工作开展情况、检察建议书质量、督促落实工作开展情况、检察建议落实效果等的考核，通过发挥考核的引导激励作用，提高检察人员运用检察建议开展法律监督的积极性主动性，促进提升检察建议工作水平。
最高人民检察院办公厅
2021年12月30日印发
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