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最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部关于印发《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》的通知
高检发办字〔2021〕109号
2021年11月26日
各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）、民政厅（局），新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，新疆生产建设兵团人民检察院、公安局、民政局：
为妥善有效处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记引发的各类纠纷，维护婚姻登记秩序和当事人合法权益，节约行政成本和司法资源，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政诉讼法》《婚姻登记条例》等规定，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部制定了《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，现予印发，请结合实际贯彻执行。
最高人民法院最高人民检察院
公安部民政部
2021年11月18日
关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见
一、人民法院办理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记类行政案件，应当根据案情实际，以促进问题解决、维护当事人合法权益为目的，依法立案、审理并作出裁判。
人民法院对当事人冒名顶替或者弄虚作假办理婚姻登记类行政案件，应当结合具体案情依法认定起诉期限；对被冒名顶替者或者其他当事人不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，但最长不得超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限。
人民法院对相关事实进行调查认定后认为应当撤销婚姻登记的，应当及时向民政部门发送撤销婚姻登记的司法建议书。
二、人民检察院办理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记类行政诉讼监督案件，应当依法开展调查核实，认为人民法院生效行政裁判确有错误的，应当依法提出监督纠正意见。可以根据案件实际情况，开展行政争议实质性化解工作。发现相关个人涉嫌犯罪的，应当依法移送线索、监督立案查处。
人民检察院根据调查核实认定情况、监督情况，认为婚姻登记存在错误应当撤销的，应当及时向民政部门发送检察建议书。
三、公安机关应当及时受理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记的报案、举报，有证据证明存在违法犯罪事实，符合立案条件的，应当依法立案侦查。经调查属实的，依法依规认定处理并出具相关证明材料。
四、民政部门对于当事人反映身份信息被他人冒用办理婚姻登记，或者婚姻登记的一方反映另一方系冒名顶替、弄虚作假骗取婚姻登记的，应当及时将有关线索转交公安、司法等部门，配合相关部门做好调查处理。
民政部门收到公安、司法等部门出具的事实认定相关证明、情况说明、司法建议书、检察建议书等证据材料，应当对相关情况进行审核，符合条件的及时撤销相关婚姻登记。
民政部门决定撤销或者更正婚姻登记的，应当将撤销或者更正婚姻登记决定书于作出之日起15个工作日内送达当事人及利害关系人，同时抄送人民法院、人民检察院或者公安机关。
民政部门作出撤销或者更正婚姻登记决定后，应当及时在婚姻登记管理信息系统中备注说明情况并在附件中上传决定书。同时参照婚姻登记档案管理相关规定存档保管相关文书和证据材料。
五、民政部门应当根据《关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录》等文件要求，及时将使用伪造、变造或者冒用他人身份证件、户口簿、无配偶证明及其他证件、证明材料办理婚姻登记的当事人纳入婚姻登记领域严重失信当事人名单，由相关部门进行联合惩戒。
六、本指导意见所指当事人包括：涉案婚姻登记行为记载的自然人，使用伪造、变造的身份证件或者冒用他人身份证件办理婚姻登记的自然人，被冒用身份证件的自然人，其他利害关系人。
七、本指导意见自印发之日起施行。法律法规、规章、司法解释有新规定的，从其规定。
合力解决冒名婚姻登记问题
扎实办好为民实事
——最高法、最高检、公安部、民政部相关负责人就《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》答记者问
为深入学习贯彻党的十九届六中全会精神，深化党史学习教育，巩固政法队伍教育整顿成果，扎实办好为民实事，妥善处理以冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记引发的矛盾纠纷，维护婚姻登记秩序和当事人合法权益，节约行政成本和司法资源，最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、民政部制定并下发《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）。近日，“两高两部”相关负责人就《指导意见》的制定背景、指导意义、主要内容、贯彻落实等回答记者提问。
问：请介绍一下出台《指导意见》的背景和意义？
答：习近平总书记强调：“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”婚姻登记包括结婚登记和离婚登记，事关婚姻关系保护，事关当事人合法权益维护，事关社会主义婚姻家庭制度巩固。少数人出于种种目的，故意使用虚假身份信息或者冒用他人身份信息办理婚姻登记。近年来，随着互联网、大数据等技术的发展，一些重复登记、以非真实身份办理婚姻登记的情况陆续被核查发现。但遇到这类纠纷以什么程序处理，缺乏明确规定，且现实中处理此类纠纷面临不少困境。
一是因受害者举证存在一定难度，依据现有立案标准，通过公安机关启动立案程序进行维权难。
二是由于现行法律没有规定此类情形属于可撤销婚姻或婚姻无效情形，受害者通过民政部门自行撤销难。
三是此类情形因不存在真实婚姻关系，受害者通过民事诉讼途径获得救济难，提起行政诉讼时往往又因已过起诉期限无法进入实体审理。
四是尽管近年来检察机关通过行政争议实质性化解，对解决此类纠纷进行了尝试，也发布了相关的指导性案例，促进解决了一些案件中的此类问题，但对于那些不能向人民法院提出监督纠正意见，又需要督促行政机关自行纠正的案件如何处理缺乏明确规定。
因此，畅通解决冒名婚姻登记纠纷法律救济渠道，凝聚司法机关和行政机关合力，依法及时维护当事人的合法权益，具有很强的现实必要性和紧迫性。最高检行政检察厅会同最高法行政审判庭、公安部治安管理局、民政部社会事务司深入调研，结合所办案件和总结地方经验，在工作层面加强密切沟通，推动“两高两部”共同制定了该《指导意见》。
《指导意见》的制定下发，是“两高两部”深入贯彻落实党的十九届六中全会精神，全面落实习近平法治思想，践行以人民为中心的发展思想的具体实践；是深化党史学习教育“我为群众办实事”实践活动，巩固政法队伍教育整顿成果，积极回应人民群众关切，合力为群众办实事的生动体现；是坚持系统观念和问题导向，针对以冒名顶替或弄虚作假方式办理婚姻登记现实中法律救济不畅的难题，系统明确解决方式，实现解民忧、破难题的重要成果，对于指导人民法院、人民检察院、公安部门、民政部门依法履行职责，加强司法机关和行政机关的衔接，凝聚工作合力，规范撤销婚姻登记等程序，加大对冒名婚姻登记等违法行为打击力度，推动解决和预防以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题，维护当事人合法权益都具有重要意义。
问：《指导意见》主要包括哪些内容？
答：《指导意见》针对当前解决冒名婚姻登记问题的突出难点，立足打通司法和行政的堵点，强化通力协作，坚持依法纠错、救济权利，主动化解矛盾纠纷，推动冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记类“存量”问题得到妥善处理，同时加大婚姻登记作假的打击力度，严防冒名顶替或者弄虚作假办理婚姻登记“增量”行为发生。主要包括以下几个方面内容：
第一，立足相关部门职责定位，对依法履职提出明确要求。
一是对人民法院依法立案、审理和裁判提出要求。规定“人民法院办理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记类行政案件，应当根据案情实际，以促进问题解决、维护当事人合法权益为目的，依法立案、审理并作出裁判。”“人民法院对当事人冒名顶替或者弄虚作假办理婚姻登记类行政案件，应当结合具体案情依法认定起诉期限；对被冒名顶替者或者其他当事人不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，但最长不得超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限。”二是对人民检察院依法开展行政检察监督提出要求。规定“人民检察院办理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记类行政诉讼监督案件，应当依法开展调查核实，认为人民法院生效行政裁判确有错误的，应当依法提出监督纠正意见。可以根据案件实际情况，开展行政争议实质性化解工作。发现相关个人涉嫌犯罪的，应当依法移送线索、监督立案查处。”三是对公安机关依法立案侦查提出要求。规定“公安机关应当及时受理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记的报案、举报，有证据证明存在违法犯罪事实，符合立案条件的，应当依法立案侦查。”四是对民政部门及时转交线索和配合调查处理提出要求。规定“民政部门对于当事人反映身份信息被他人冒用办理婚姻登记，或者婚姻登记的一方反映另一方系冒名顶替、弄虚作假骗取婚姻登记的，应当及时将有关线索转交公安、司法等部门，配合相关部门做好调查处理。”
第二，对司法机关和行政机关加强衔接、凝聚合力提出要求。
一是规定“人民法院对相关事实进行调查认定后认为应当撤销婚姻登记的，应当及时向民政部门发送撤销婚姻登记的司法建议书”。二是规定“人民检察院根据调查核实认定情况、监督情况，认为婚姻登记存在错误应当撤销的，应当及时向民政部门发送检察建议书”。三是规定“公安机关应当及时受理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记的报案、举报，有证据证明存在违法犯罪事实，符合立案条件的，应当依法立案侦查。经调查属实的，依法依规认定处理并出具相关证明材料”。四是规定“民政部门收到公安、司法等部门出具的事实认定相关证明、情况说明、司法建议书、检察建议书等证据材料，应当对相关情况进行审核，符合条件的及时撤销相关婚姻登记”。
第三，对规范民政部门撤销冒名婚姻登记程序提出要求。规定“民政部门决定撤销或者更正婚姻登记的，应当将撤销或者更正婚姻登记决定书于作出之日起15个工作日内送达当事人及利害关系人，同时抄送人民法院、人民检察院或者公安机关。”“民政部门作出撤销或者更正婚姻登记决定后，应当及时在婚姻登记管理信息系统中备注说明情况并在附件中上传决定书。同时参照婚姻登记档案管理相关规定存档保管相关文书和证据材料。”
第四，对加大冒名婚姻登记打击力度，纳入我国信用体系联合惩戒提出要求。规定“民政部门应当根据《关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录》等文件要求，及时将使用伪造、变造或者冒用他人身份证件、户口簿、无配偶证明及其他证件、证明材料办理婚姻登记的当事人纳入婚姻登记领域严重失信当事人名单，由相关部门进行联合惩戒。”
问：检察机关对处理以冒名顶替或者弄虚作假方式办理婚姻登记类案件采取了哪些务实举措？
答：实践中以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记引发的纠纷不断，成为人民群众急难愁盼的突出问题。近年来，检察机关在开展行政检察监督工作中，落实以人民为中心的司法理念，结合党史学习教育和检察队伍教育整顿，将推动解决此类问题作为“检察为民办实事”实践活动的务实举措，在有关部门的支持配合下，进行了有益探索，为群众办实事、解难题。
一是通过个案办理探索解决新路径。检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解，先后办理了姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案、杨某花诉山东省临沂市某县民政局撤销婚姻登记检察监督案、陈某发诉江西省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案、河南省滑县检察院监督纠正错误婚姻登记案等一批因冒名婚姻登记而难以撤销的案件，取得了良好效果。实践中，检察机关通过调查核实、公开听证等方式查清事实，向民政部门制发检察建议，建议撤销“冒名婚姻登记”，是解决此类问题的一条新途径。
二是以指导性案例示范引领办案实践。最高检发布指导性案例姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案（检例121号），明确人民检察院办理婚姻登记行政诉讼监督案件，经调查核实有证据证明婚姻登记一方当事人确属“骗婚”的，应当建议婚姻登记机关依法撤销婚姻登记；发现涉嫌犯罪的，应当监督公安机关依法立案查处。这为指导执法司法实践中解决此类问题提供了重要参照。
三是推动完善制度，凝聚合力加强诉源治理。针对姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案中反映的冒名婚姻登记撤销难等问题，最高检党组高度重视，在高检院检察委员会会议审议该指导性案例时，要求行政检察厅主动商请有关部门从制度上解决此类问题，并在2021年10月向全国人大常委会关于办理控告申诉案件工作情况的报告中，重点报告了检察机关化解姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案的情况，引起常委会组成人员的关注。各地检察机关在建立机制方面也进行了有效探索，如山东省检察院会同省高级法院、省公安厅、省民政厅联合出台规范性文件，在地方层面就妥善处理当事人冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记问题率先作出规定。最高检主动牵头，代拟《指导意见》稿，并加强与最高法、公安部、民政部的沟通，推动联合出台《指导意见》，合力解决冒名婚姻登记问题，切实办好为民实事。
问：民政部门在防范以冒名顶替或者弄虚作假方式办理的婚姻登记问题方面做了哪些工作？
答：婚姻登记是确立或解除公民婚姻关系的重要行政行为，《中华人民共和国民法典》《婚姻登记条例》等法律法规对婚姻登记要件及程序作出了非常明确的规定，但在实际工作中也出现了一些当事人以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记的违法违规行为：有的是冒用他人身份信息办理登记；有的是伪造、变造他人身份信息办理登记；有的是隐瞒真实婚姻状况办理登记，等等。这些行为本质上属于婚姻当事人的民事行为和个人诚信问题，不仅严重违背了诚实守信原则和道德规范，也干扰了正常的社会管理秩序，增加了政府的管理成本，损害了婚姻利害关系人的合法权益和社会的诚信价值，有的甚至涉嫌婚姻诈骗、重婚等违法犯罪，必须依法惩处。
为防范和减少此类问题的发生，民政部会同有关部门采取了一些措施，进行了一些有益的探索，产生了良好的社会效果：
一是完善婚姻登记信息管理系统，实现婚姻登记全国联网审查，确保婚姻登记信息核查准确，有效避免重复登记，堵住信息核查漏洞。
二是加快现存婚姻登记历史档案的数据补录工作，不断完善全国婚姻登记信息数据库，有效防止重婚现象的发生。目前，全国已全部完成新中国成立以来婚姻登记现存历史档案的数据补录工作。
三是完成婚姻登记窗口智能化设备配备，通过身份证读卡器、人脸识别、指纹识别等技术手段，有效识别冒名顶替、弄虚作假等情形。加快与公安、法院、移民管理等部门信息共享，提高婚姻登记当事人信息核验的准确性。
四是推进婚姻登记信用体系建设，贯彻落实《关于对婚姻登记严重失信当事人联合惩戒的合作备忘录》，启用全国婚姻登记信用信息系统，将此类失信行为纳入我国信用体系联合惩戒，加大震慑力和惩戒力度。
问：针对当事人以冒名顶替或者弄虚作假方式办理的婚姻登记类案件，人民法院的应对措施主要包括哪些？
答：因冒名顶替或者弄虚作假等“骗婚”“被结婚”而引发的纠纷，对有关当事人的合法权益造成严重侵犯，同时影响了正常的婚姻登记行政管理秩序，有必要依法妥善处理。对诉至人民法院的相关案件，要严格贯彻落实立案登记制的工作要求，依法审查认定起诉条件，切实保障当事人的诉权。在此基础上，要准确查明事实、正确适用法律，选择适用更有利于纠纷实质性化解的裁判方式，依法作出裁判。同时，人民法院要切实加强与相关部门的沟通联动，充分发挥多元化解机制作用，尽可能通过诉前协调和解，化解因冒名顶替或者弄虚作假等“骗婚”“被结婚”产生的婚姻登记争议。
问：针对以冒名顶替或者弄虚作假方式办理婚姻登记的案件，公安机关将采取什么措施？
答：以冒名顶替或者弄虚作假方式办理婚姻登记情况比较复杂，表现形式较为多样。对于涉嫌违法犯罪的，公安机关将严格履职，依法查处相关违法犯罪活动，与相关部门一起形成打击违法犯罪活动的合力。对于有关冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记的报案、举报等线索，公安机关将依法及时受理，依法调查核实，对于符合立案条件的，第一时间立案侦查，全面收集固定证据，确保案件质量。对于符合移送起诉条件的，及时移送检察机关审查起诉，坚决维护人民群众的合法权益。
问：《指导意见》已经出台，“两高两部”下一步准备如何抓好贯彻落实？
答：党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平正义，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。一分部署，九分落实。制定《指导意见》是贯彻落实六中全会精神，深化党史学习教育和政法队伍教育整顿，扎实办好为民实事的具体举措。今后，将从以下三个方面抓好《指导意见》的学习贯彻落实：
一是学习宣传好。人民法院、人民检察院、公安部门、民政部门要认真组织学习《指导意见》，加大宣传力度，使有关执法、司法人员深刻认识解决以冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记类历史遗留问题的重要性和紧迫性，熟悉掌握《指导意见》的有关内容。要加强对《指导意见》的有效解读，以发布《指导意见》为契机，扎实做好婚姻登记的普法宣传，提高当事人的法律意识，引导遵纪守法、诚信登记。
二是贯彻执行好。各有关部门要把落实《指导意见》作为学习贯彻党的十九届六中全会精神和深化党史学习教育、巩固政法队伍教育整顿成果的务实举措，增强大局意识、责任意识，将学习贯彻全会精神与依法履职相融合，全面落实《指导意见》，依法履职尽责，切实解决群众急难愁盼问题。上级机关要强化对执行情况的督促指导，确保执行到位。
三是协作配合好。各有关部门在党委领导和人大监督下履职尽责，在落实《指导意见》中加强通力协作，密切配合，形成执法司法合力，加大对此类案件的依法处置力度。各地要结合本地实际，研究采取针对性的措施，确保《指导意见》落地见效。对于落实中出现的新情况新问题，要及时收集、整理、上报。
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