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最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于加强和改进新时代检察理论研究工作的意见》的通知
高检发办字〔2019〕78号
2019年8月26日
各省、自治区、直辖市人民检察院,解放军军事检察院,新疆生产建设兵团人民检察院:
《最高人民检察院关于加强和改进新时代检察理论研究工作的意见》已经第十三届最高人民检察院党组第六十次会议通过,现印发你们,请结合实际,认真贯彻落实。
最高人民检察院
2019年8月26日
最高人民检察院关于加强和改进新时代检察理论研究工作的意见
为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,加大检察理论研究创新力度,促进检察工作全面协调充分发展,进一步推动中国特色社会主义检察制度更加成熟定型,结合今后一个时期检察理论研究和检察实践工作发展趋势,就加强和改进新时代检察理论研究工作提出如下意见。
一、新时代检察理论研究的历史使命
思想是行动的先导,理论是实践的指南。没有正确的法治理论引领,就不可能有正确的法治实践。检察理论研究是检察工作的重要组成部分,检察工作的创新发展离不开检察理论研究的支撑。最高人民检察院历来高度重视检察理论研究,先后出台《关于加强检察理论研究的决定》(1999)、《关于进一步加强检察理论研究的意见》(2003)、《最高人民检察院检察基础理论研究成果奖励办法》(2005)、《最高人民检察院检察应用理论研究成果奖励办法》(2006)、《最高人民检察院检察理论研究课题管理办法》(2005制定,2010、2019年修订)等规范性文件,多数省级检察院参照出台了相关制度,极大地调动了检察系统内外人员参与检察理论研究的积极性。
当前,中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾转化,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出水平更高、内涵更丰富的需求,人民检察事业也进入新的历史发展时期,面临恢复重建以来影响至为深远的转折、重构和提升。全国检察机关坚持“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的工作总要求,细化实化一系列思路、举措,检察监督办案成效逐步显现的同时,对检察理论的需求也日趋迫切。检察理论研究亟需根据新形势、新要求承担起新的时代使命。如果不能在理论上对一些根本性、关键性问题作出令人信服的回答,检察工作的发展就会受影响,甚至还会影响对中国特色社会主义检察制度的道路自信。当前检察理论研究工作仍明显滞后于现实发展,是检察工作面临的突出短板和弱项,在很大程度上制约了检察工作的健康发展。
二、新时代检察理论研究的基本要求
各级检察机关要充分认识新形势下加强检察理论研究的重要性、必要性,切实把握加强和改进检察理论研究的基本要求,及时为检察实践和检察改革输送高品质的智力产品,推进新时代检察工作创新发展。
(一)坚持正确政治方向。检察工作是政治性极强的业务工作,也是业务性极强的政治工作,检察理论研究也是如此。加强新时代检察理论研究,必须旗帜鲜明讲政治,坚持用马克思主义立场、观点、方法分析和解决检察工作发展中的问题,坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导研究。要通过理论研究,加深系统内外、社会各界对习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央大政方针的理解,加深对习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略以及对政法工作、检察工作系列重要指示精神的把握。人民检察制度是马克思主义法律思想和法学理论中国化的伟大成果,是党领导人民推进法治建设的伟大创举。必须发自内心认同,才可能始终坚定检察道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,才可能更有底气以创新发展的检察理论,发出新时代检察最强音。
(二)坚守人民立场。人民立场是检察机关的根本政治立场。具体到检察理论研究,本质就是“为民”。真正要做出符合时代要求的检察理论研究成果,必须脚踏实地,坚持以人民为中心的研究方向,必须着眼于人民群众关心关注的检察实践问题,回应人民群众的普遍关切。各级检察机关只有着眼于社会主要矛盾转化,利用办案、调研、民意调查等方式,认真倾听人民群众的意见建议,准确把握人民群众的新需求,才能做好检察产品供给侧结构性改革,丰富检察理论研究产品内涵,提升检察理论研究成果质量,强化检察制度“人民立场”,真正赢得人民群众的理解和支持。
(三)坚持实践导向和问题导向。为中国特色社会主义检察制度与实践服务、为全面依法治国理论与实践服务,是检察理论研究的主要目的。检察理论研究不尽的源泉就在丰富而鲜活的检察实践、检察监督办案中。检察理论研究必须始终围绕检察实践展开,从中发现检察监督办案中的真问题,从理论上深加阐释、精予指引,使理论研究真正“接地气”。
(四)坚持兼收并蓄。中国特色社会主义检察制度具有鲜明的“中国特色”,体现了我们制度的优势和独特性。但也要看到,随着人类命运共同体的构建,人类社会发展过程中,不同国家创造的法治文明总体趋势是交流交融。我们应当按照习近平总书记“借鉴国外法治有益经验,但决不照搬外国法治理念和模式”的要求,积极适应、主动融入多样文明相交相融的发展大势,认真分析不同国家和地区司法制度的不同文化背景、历史传统、政治制度,从中发现制度的文化传承、根源理由,把握其中蕴含的原理、规律,从深层次吸收借鉴先进的、优秀的法治文明和法律智慧,发展完善中国特色社会主义检察制度。
三、新时代检察理论的研究重点
(一)加强检察理念研究。反贪职能转隶后,新一届高检院党组在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,围绕如何充分运用政治智慧和法律智慧提升检察监督效果,针对性地创新发展工作理念,提出包括转隶就是转机,在监督中办案、在办案中监督,双赢多赢共赢,精准监督,“智慧借助”,秉持客观公正立场,“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展等理念,得到系统上下一致认同,在社会上产生很好反响。这些因应形势发展变化、推动检察工作创新发展的理念,亟需加以理论阐释和实践总结。
(二)加强检察基础理论研究。新时代,世情、国情、社情发生深刻变化,检察制度也面临新的转型,回应与检察工作息息相关的的基础性、战略性、宏观性、全面性问题的需求日趋迫切。要通过总结经济社会和政治制度、司法制度的发展规律,寻找我国检察制度创新发展的科学途径,确保我国检察制度的创新发展能够服从和服务于中国特色社会主义事业发展的全局;要关注检察制度宪法基础、检察院组织法、检察官法的实施、检察权运行规律、检察伦理、检察政策、检察管理等基本理论问题;要重点研究“四大检察”“十大业务”的基础理论、不同检察权能之间的相互关系,力求为检察工作发展夯实理论基础。
(三)加强检察改革和发展研究。随着司法改革的深入,深化司法体制综合配套改革成为一项核心任务,检察改革研究的总体方向也从宏大叙事为主向微观专题研究方面转型。司法实践迫切要求从理论上对相关制度的操作性、细节性问题作进一步的深入研究,在合理构建相关配套机制的基础上保障各项改革措施的稳步推进和贯彻落实。各级检察机关要站在更务实的角度,从依法治国的全局出发,按照检察制度发展规律、检察职权配置规律和检察权运行规律的要求,细化研究检察职能调整和内设机构改革后,如何构建与之适应的新的工作机制,如何完善检察业务质量评价指标体系,在司法责任制实施后如何加强检察监督管理机制建设,如何理解检察官在刑事诉讼的检察环节所承担的主导责任等具体问题,推动检察改革不断向纵深发展。
(四)加强检察实务和应用研究。当前,检察系统经过对内设机构的重塑性改革,形成“四大检察”“十大业务”并行的检察监督办案总体格局。其中每一项检察业务都有诸多新的研究领域。刑事检察方面,应当重点研究刑事检察理论体系的构建,如何深化、指引刑事法律的正确理解和适用,确保公正办理案件;如何深化捕诉一体运行机制,以及捕诉一体后如何强化诉讼监督职能。民事检察方面,应当重点关注如何破解案件受理层级“倒三角”问题,更好发挥基层检察院的作用;如何践行精准监督;如何通过抗诉、检察建议促进民事诉讼中的理念、政策、导向创新、发展、进步。行政检察方面,应当重点研究如何定位行政诉讼监督;检察监督如何贯穿行政执法与行政诉讼,促进治理体系和治理能力的现代化。公益诉讼检察方面,应当重点研究如何优化案件类型结构,加大行政公益诉讼办案力度;如何完善与行政部门的信息共享机制,督促检察建议落实、整改到位;如何稳妥、积极推进公益诉讼检察“等”外探索。此外,司法工作人员相关职务犯罪侦查、未成年人检察、控告申诉检察、案件管理、司法解释、国际司法协助等,都有很多需要深化研究的问题,应当成为检察理论研究新热点。
四、完善检察理论研究工作机制
检察理论研究是一项系统工程,其健康发展必须依靠强有力的整体研究工作格局。新时代,各级检察机关要把进一步促进检察理论研究整体性工作格局的形成并切实发挥作用,作为推动检察理论研究稳步持续发展的重要措施。
(一)构建全员参与的调查研究工作机制。检察理论研究主责在检察机关,首先是各级院党组,负责检察理论研究工作的部门要发挥好组织、管理、协调作用。应当形成一把手负总责,分管院领导抓具体,上级院和职能部门加强督导协调,业务部门主动研究,全体检察人员广泛参与检察理论研究的格局,并辅之以兼职调研员、办案与研究互动等相配套的工作机制,让检察人员成为检察理论研究的主体。上下级院对应的业务部门之间,办理相同类型的案件、遇到相同类型的问题,可以在共同调研基础上形成合力,共同开展理论研究。基层院的研究力量相对薄弱,遇到理论和实践中的问题可以上“检答网”,及时向上级院反映,由上级院组织力量牵头开展研究。同时,课题制、年会制、激励机制、合作机制等工作机制多年来对于鼓励和引导检察理论研究发挥了重要作用,也要继续落实完善。
(二)建立与科研院校无缝衔接战略合作机制。要融合法学界和其他政法系统的研究力量,与法学研究机构、重点研究刊物、专家学者等建立起更加紧密联系。要建立健全与法学院校、科研单位的长效合作机制,通过共建专门研究基地、建立专家咨询委员会等形式,形成特色鲜明的检察智库,满足不同层级检察决策需求。要通过选聘法学专家到检察机关挂职、选派优秀检察官到高校兼职任教、与高校共建研究实践基地、合作承担课题等多种形式,形成检察理论研究的强大合力。强化与法院、公安机关、司法行政部门、律师协会以及中国法学会、有关学会、研究会等学术团体的交流与合作,广泛吸收实务界理论研究的成果和经验,进一步形成共识,增强理论认同。要主动完善与法学、法律类报纸期刊、主流媒体的合作机制,鼓励检察人员积极参加系统内外的学术交流活动,扩大影响力。探索建立与法学类报刊杂志的经常性联络机制和信息交换机制,定期向他们反馈检察工作情况、工作重点、重大改革举措、指导性案例、实务中的疑难复杂问题,供他们了解检察工作动态和确定研究选题参考;鼓励期刊杂志开设检察理论专栏,探讨检察理论和实践问题,刊发相关成果。对此,检察机关要在系统内组织研究力量予以支持,并根据报刊杂志反馈的检察理论研究情况,加强对检察理论研究工作的指导。
(三)领导班子和领导干部要发挥表率作用。各级检察院党组要把检察理论研究作为一项基础性、战略性工作。一把手负总责、分管院领导抓具体,就是要推动建机制、搭平台、强保障,以便找准问题、研究问题。只有带头办理重大疑难复杂、影响性的案件,了解检察监督与办案中的实际问题,才能真正推动检察理论研究。对于事关检察事业长远发展和检察改革的重大理论问题和检察监督与办案中的重要问题,各级检察长、分管领导都应当主动牵头,带头开展研究,发挥以上率下作用。全国各级检察院、各职能部门、各办案机构都要增强在检察理论研究方面的责任意识和担当意识,将加强检察理论研究作为与司法办案相得益彰的重要工作来推进,积极做好研究动员和研究组织工作。省级院应当成立检察理论研究领导小组,组织领导本省范围内的检察理论研究工作。
(四)重视专家型检察官、检察理论研究人才培养。各级检察机关要为专家型检察官和检察理论研究人才的成长搭建平台、提供机会。要鼓励研究能力强的同志积极参加年会、培训、申报课题和案例分析研讨。对于高层次理论研究人才,可以采取推荐研修、支持在检察学研究会任职、参加科研成果评奖等方式,为其提供锻炼机会和展示平台。在干部选拔任用、考核中,要把是否有研究能力作为选任领导干部、遴选检察官、择优晋升检察官等级的重要参考,把检察理论研究成果作为衡量检察人员绩效的一个重要方面。上级院检察官尤其是高检院、省级院检察官,都应当朝积极承担课题研究,撰写调研报告、案例分析、业务分析,参与规范性文件起草的方向努力,争做专家型检察官。要营造更好的检察理论研究氛围,培养造就更多优秀的专家型检察官和检察理论研究人才。
(五)改进研讨交流平台。应当充分发挥“检答网”等新平台的交流作用,增进检察系统内部的理论共识,确保重大检察理论问题的顶层设计与基层实践同频共振。要在举办全国检察理论研究年会、省级检察理论研究年会、专题论坛、学术交流等方面大胆创新,强化参与主体的多元性、交流主题的针对性、交流形式的多样性和研讨的深入性,积极与学术界、各政法机关之间开展对话交流。要进一步改进和完善中国法学会检察学研究会及各专业委员会的交流平台作用,积极开展系统内外学术交流活动,不断营造检察理论研究的良好氛围。
(六)完善激励机制和经费保障机制。各级检察机关要善于与财政部门协调,将科研奖励经费纳入预算。继续落实和完善优秀检察理论研究成果评选制度,对检察理论研究成绩突出的单位和个人予以表扬和奖励。各级检察机关要把用于检察理论研究的课题费、图书资料费、奖励费等资金列入检察业务费,切实保障检察理论研究的经费支持。
(七)探索建立年度检察理论研究工作绩效通报制度。各省级院每年应当对本辖区内的检察理论研究成果、主持承担或组织发布课题、开展检察理论研究活动、检察理论研究成果转化为决策等检察理论研究工作情况进行数量、质量的单项和综合统计分析,形成分析报告,每年年初报送高检院检察理论研究所。高检院检察理论研究所对各省级院报送的材料进行审核、统计、分析,形成工作绩效分析报告,经高检院检察理论研究领导小组审定后,在检察系统予以通报。检察理论研究工作成绩突出的省级院可被邀请在全国检察理论研究年会上介绍工作经验。
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